II SA/Bk 702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku podpisania umowy na wywóz nieczystości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją dnia [...].06.2013 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołań P. N. oraz D. C. od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r., w sprawie nałożenia na P. N. obowiązku podpisania umowy na wywóz nieczystości z osadnika gnilnego przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości położonej w R. nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. U podstaw rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia organu. [...] listopada 2012 r. D. C. zwróciła się do Burmistrza Z. o wszczęcie postępowania w sprawie odprowadzania nieczystości ciekłych z budynku mieszkalnego położonego w R. pod nr [...]. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż na nieruchomości będącej własnością P. N. znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków. Organ stwierdził, iż właściciel powinien zawrzeć umowę na wywóz odpadów z osadnika gnilnego. W związku z powyższym wydano decyzję z [...] marca 2013 r. o nałożeniu obowiązku zawarcia umowy w zakresie nieczystości z osadnika gnilnego. Od decyzji tej odwołał się P. N. zobowiązany, oraz D. C. Pr. N. przede wszystkim zakwestionował dopuszczenie do udziału w postępowaniu D. C. wskazując, iż nie powinna ona mieć przymiotu strony w postępowaniu na podstawie ustawy. Ponadto wskazał, iż posiada podpisany aneks do umowy uwzględniający wywóz odpadów z osadnika oraz zarzucił uchybienia procesowe w postępowaniu wyjaśniającym. Z kolei D. C. w swoim odwołaniu zakwestionowała ustalenia dokonane w toku postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. W szczególności zarzuciła brak ustalenia czy rzeczywiście na nieruchomości P. N. znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków czy też odprowadza on nieczystości do szamba lub w inny sposób nielegalnie. Ponadto podała informacje dotyczące nielegalnego, jej zdaniem, statusu prawnego budynków na działce P. N. Wydając decyzję kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu niezależnie od zarzutów z odwołań częściowo uzasadnionych. Zdaniem organu odwoławczego podstawowym uchybieniem w sprawie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9 ustawy, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 ze zm.). Przepis ten nie daje podstawy do nałożenia obowiązku zawarcia umowy - zarówno na wywóz nieczystości z szamba ani tym bardziej z osadnika oczyszczalni ścieków. Brak umowy stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 6 ust. 7 i ust. 1 ustawy i to wówczas, gdy stan faktyczny wypełnia przesłanki cyt. przepisu. Ponadto zasadne są zarzuty odwołującego się P. N., co do udziału D. C.j, jako strony postępowania w trybie art. 5 ustawy. Postępowanie takie prowadzone jest z urzędu, gdyż z mocy ustawy nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. art. 5 ust.1-4 ustawy sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Chodzi o realizację ustawowego obowiązku na konkretną osobę, która jest stroną postępowania. W świetle art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowania wszczynanego z urzędu, jakim byłoby nałożenie obowiązków z art. 5 lub art. 6 ustawy będzie tylko zobowiązany lub zobowiązani przy wielości współwłaścicieli. Sąsiad nieruchomości ma prawo ochrony swoich interesów w postępowaniu administracyjnym w stanie opisanym w sprawie poprzez postępowanie z art. 29 Prawa wodnego, lub w trybie ochrony cywilnej poprzez roszczenie z art. 144 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Kolegium z analizy podania D. C. z [...] listopada 2012 r. wynika jej oczekiwanie dotyczące nielegalnego i niezgodnego z prawem odprowadzania ścieków z domu położonego w R. nr [...]. Powyższe sugeruje postępowanie w trybie art. 29 Prawa wodnego. Z akt sprawy nie wynika, iż takie się toczy. Dlatego też Kolegium nie mogło umorzyć postępowania odwoławczego wobec D. C. mimo zasadnych zarzutów P. N. Zdaniem organu odwoławczego konieczne jest ponowne przeanalizowanie wniosku strony i w przypadku gdy nie toczy się postępowanie w trybie 29 Prawa wodnego to takie postępowanie należy wszcząć a jeżeli postępowanie się toczy to wniosek z [...] listopada 2012 r. należy włączyć do tego toczącego się postępowania. Kolegium ponadto zaleciło by w ponownym postępowaniu organ I instancji ustalił, czy na nieruchomości jest legalna przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz czy funkcjonuje - jak sugeruje D. C. - zbiornik bezodpływowy. Z kolei zarzuty D. C. w zakresie legalności obiektów budowlanych – zdaniem Kolegium- wykraczają poza niniejsze postępowanie i kompetencje Burmistrza Z. Takie okoliczności winien ocenić organ nadzoru budowlanego. Decyzję Kolegium zaskarżył do tut. Sądu J. C. reprezentowany przez D. C. Strona podkreśliła, że domagała się wszczęcia postępowania w sprawie odprowadzania ścieków ciekłych z budynku mieszkalnego nr [...] a nie [...]. D. C. zarzuciła organom, że organy nie wyjaśniły co było przyczyną zmiany numeru budynku mieszkalnego z [...] na [...]. Podniosła szereg okoliczności dotyczących funkcjonowania obiektów budowlanych na działce Państwa N. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 18 lutego 2014 r. D. C. podkreśliła, że intencją pisma z [...].11.2012 r. do Burmistrza Z. nie było wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Wskazała, że wyraźnie chodziło o budynek nr [...] w R., który zmienił numerację. W piśmie tym nie ma mowy o jakichkolwiek stosunkach wodnych. D. C. poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na potrzebę właściwego oznaczenia stron w postępowaniu przed organami obu instancji. Organ I instancji przyjął, że podmiotem inicjującym postępowanie jest D. C. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...].12.2012 r.). Zauważyć należy, że z podania z dnia [...].11.2012 r., które organ I instancji uznał za impuls do wszczęcia postępowania, wynika że złożył jej J. C. działający przez pełnomocnika D. C. W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo J. C. udzielone D. C. Z kolei odwołanie od decyzji organu I instancji zostało podpisane przez D. C. i J. C. Zdaniem Sądu, skoro podanie J. C. z dnia [...].11.2012 r. uznano za uruchamiające postępowanie w sprawie, to niewskazanie w decyzjach organów obu instancji J. C. jako strony stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie oznaczenia stron postępowania. Rzeczą organów jest precyzyjne określenie stron postępowania administracyjnego. Nawet jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uważa, że sprawa nie dotyczy uprawnień lub obowiązków podmiotu inicjującego postępowanie to w takiej sytuacji musi wydać orzeczenie, w którym wypowie się co do przymiotu strony - inicjatora postępowania administracyjnego - które to orzeczenie może być kwestionowane przez ten podmiot w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Organ nie może traktować pełnomocnika strony jako strony postępowania. Wprawdzie pełnomocnik jednej ze stron może występować w sprawie jednocześnie w roli strony. Jednakże w takiej sytuacji organ określając strony postępowania winien wskazać oba te podmioty. Przedmiotem skargi jest orzeczenie kasacyjne organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocena legalności decyzji Kolegium sprowadzała się zatem do ustalenia czy w rozpoznawanej sprawie organ zgodnie z prawem wydał decyzję kasacyjną. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, że w sprawie zobowiązania Pana N. do zawarcia umowy na wywóz nieczystości z osadnika gnilnego zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 5 ust.1 pkt 2, art. 5 ust. 6 i 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez jej przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9 ustawy, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 ze zm.). Niewątpliwie powołany przepis nie daje podstawy do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej obowiązku zawarcia umowy - zarówno na wywóz nieczystości z szamba ani tym bardziej z osadnika oczyszczalni ścieków. Brak umowy stanowi podstawę, do wszczęcia postępowania w trybie art. 6 ust. 7 i ust. 1 ustawy i to wówczas, gdy stan faktyczny wypełnia przesłanki cyt. przepisu. Jak wynika ze stanowiska pełnomocnika D. C. wyrażonego na rozprawie przed tut. Sądem nie było intencją strony skarżącej wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych – w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu także lektura podania z [...] listopada 2012 r. oraz kolejne pisma składane w sprawie nie uzasadniały przyjęcia stanowiska, że Państwu C. chodziło o naruszenie stosunków wodnych. Ponadto nawet ewentualne ustalenie, że na gruncie doszło do zmian stosunków wodnych, i że postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych może być prowadzone z urzędu, nie uzasadniało wydania orzeczenia kasacyjnego w sprawie zobowiązania do podpisania umowy na wywóz nieczystości. Zwrócenie uwagi organowi I instancji na potrzebę wszczęcia i prowadzenia postępowania w innej sprawie mogło mieć miejsce w uzasadnieniu decyzji ale tylko ta okoliczność nie uzasadniała wydania orzeczenia kasacyjnego. Odnośnie innych argumentów skargi podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiot postępowania został zdeterminowany orzeczeniem organu I instancji. Zatem zarzuty dotyczące innych zagadnień podnoszonych przez stronę skarżącą mogą być przedmiotem prowadzenia postępowań administracyjnych z urzędu lub na wniosek strony, o ile w tych sprawach organy przyznają skarżącemu przymiot strony. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazówki Sądu co do dalszego postępowania. Z powyższych względów uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na poprawność rozstrzygnięcia oraz naruszenia prawa materialnego, działając na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.