II SA/Bk 703/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. i J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło, na wniosek małż. E. i J.G., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta B. z dnia [...] lipca 2000 r. dotyczącej podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym [...]/2 o powierzchni 0,0512 ha, położonej w B. przy ulicy Z.A. [...]. W wyniku złożonego przez państwa G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w/w decyzję, decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Prezydent Miasta B. (działając na wniosek byłych właścicieli państwa R.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]/2 o powierzchni 0,0512 ha, na działki o numerach: [...]/3 – pow. 0,0509 ha i [...]/4 – pow. 0,0003 ha. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podział ten nie naruszał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., gdyż nieruchomości położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi. Działka o numerze [...]/4 została zbyta, przez ówczesnych właścicieli, na rzecz sąsiada D.P. Wskutek przeniesienia własności działki nr [...]/4 budynek gospodarczy znajdujący się na działce numer [...]/3 został usytuowany dłuższą ścianą, po granicy działek między sąsiadami. W 2007 r. E. i J.G. zakupili zabudowaną, budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, działkę numer [...]/3 od A. i U.R. Z uwagi na fakt, ze budynek gospodarczy stoi po granicy z działką pana D.P., doszło do konfliktów sąsiedzkich. E. i J.G. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Prezydenta B. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wniosku. Zarówno w skardze do Sądu, jak i we wcześniejszym odwołaniu, państwo G. twierdzili, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ powstała po podziale działka nr [...]/4 nie posiadała dostępu do drogi publicznej, a granica działki przebiega po ławie fundamentowej a nie po ścianie budynku gospodarczego, uniemożliwiając prawidłowe jego użytkowanie i bieżące naprawy. Drugim zarzutem było, zdaniem skarżących, naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem w wyniku podziału doszło do spływu wód z dachu ich budynku gospodarczego na działkę sąsiada D.P. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji nie dopatrzyło się, by decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu, podstawą prawną do wydania decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. dla Prezydenta Miasta B. był przepis art. 96 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543). Decyzja ta nie mogła być wydana z naruszeniem przepisów art. 93 ust. 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), ponieważ przepisy te, w dacie wydawania skarżonej decyzji, jeszcze nie obowiązywały. Wprawdzie obowiązującym wówczas był przepis § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r., nr 15, poz. 140), zabraniający dokonywania zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na tereny sąsiednich nieruchomości, bez zgody jej właściciela, jednakże nie można uznać, że decyzja o podziale była sprzeczna z tym przepisem. Zatwierdzenie projektu podziału nie skutkowało, bowiem, żadnej zmiany naturalnego spływu wód opadowych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło dodatkowo okoliczność, że w momencie dokonania podziału działka o numerze [...]/4 należała do tych samych właścicieli, na nieruchomości, których (nr [...]/3) stał budynek gospodarczy, z którego wody opadowe odprowadzana były na ich działkę o numerze [...]/4. Sytuacja uległa zmianie dopiero po sprzedaży sąsiadowi działki numer [...]/4. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (obowiązującej w dacie podziału), organ stwierdził, że wydzielona działka o numerze [...]/4, nie miała dostępu do drogi publicznej, jednakże była ona przeznaczona (o czym decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. co prawda nie wspomina) na powiększenie działki sąsiedniej o numerze [...]. Wynikało to z postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2000 r. jak też z faktu późniejszego zbycia działki nr [...]/4 na rzecz sąsiada D.P., właściciela działki o numerze [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można było odmówić słuszności aczkolwiek z innych nieco przyczyn, niż podniesiono w jej zarzutach. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 2 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, jednak nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/2, Lex 146750). Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu jak również możliwość uwzględnienia skargi pomimo niepodzielenia części zarzutów o ile inne dostrzeżone błędy organu dyskwalifikują decyzję z racji mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa. Na wstępie, zasadniczego podkreślenia wymaga zakres, w jakim toczyło się postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją. Nie było to postępowanie prowadzone w tzw. zwykłym toku instancji, lecz postępowanie nadzwyczajne podjęte w trybie art. 156 k.p.a. – o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanką tego postępowania, zgodnie z zarzutem skargi, miała być okoliczność, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2000 r. o podziale nieruchomościami została wydana "z rażącym naruszeniem prawa" (art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.). Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oznacza, że nie może to być jakiekolwiek, błahe naruszenie normy prawnej, lecz winno być to naruszenie oczywiste, wyraźnie, bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r. IV SA 339/89 – OWSA 1989, nr 1, poz. 50). Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 21 sierpnia 2001 r. (II SA 1726/00) wyraził pogląd następujący: "Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Z kolei w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. (IOSK 883/05) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: " Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamienie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeśli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne (którego tezy popiera Sąd orzekający w sprawie niniejszej) miało na celu wskazanie, iż wzruszenie decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. może nastąpić tylko w przypadku wykazania ciężkiej wady prawnej, albowiem uznanie w tym trybie każdego rodzaju uchybienia stałoby w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Mając na względzie, uregulowane w orzecznictwie, pojęcie "rażącego naruszenia prawa" i rozpatrując je na gruncie sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (Dz. U tj. z 2000 r. nr 6, poz. 7). Przepis powyższy stanowił, że: "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeśli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej ...". Przepis nie zawierał odstępstw np. co do wielkości wydzielonej działki bądź jej przeznaczenia. Wprawdzie, w literaturze przedmiotu, istniał pogląd, że jeśli wydzielona działka nie ma dostępu do drogi publicznej, to można było dokonać jej wydzielenia "pod warunkiem np. ustanowienia drogi koniecznej czy też zbycia z dostępem do drogi poprzez działkę nabywcy. Decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. została wydana wbrew przepisom art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wydzielona działka o numerze [...]/4 nie miała dostępu do drogi publicznej w momencie podziału, a w decyzji nie zawarto żadnych warunków dodatkowych. Faktu nieważności decyzji, z w/w powodu, nie zmienia okoliczność, że w istocie podziału dokonano z myślą o zbyciu działki numer [...]/4 na rzecz sąsiada dla polepszenia warunków jego działki o numerze [...]. Kwestionowana decyzja spełniała warunek zgodności z ustaleniami planu miejscowego, lecz nie spełniała drugiej, bezwzględnej przesłanki – dostępu wydzielonej działki do drogi publicznej. Dlatego też, organ nie miał podstaw do twierdzenia, iż przepisy prawa nie zostały rażąco naruszone w myśl art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności z obrazą art. 158 § 1 k.p.a. Natomiast, z okoliczności sprawy wynika bezsprzecznie, że decyzja o podziale z dnia [...] lipca 2000 r. miała swoje następstwa prawne, gdyż działka o numerze [...]/4 została sprzedana sąsiadowi przez ówczesnych właścicieli. Dlatego też organ, rozpoznając sprawę ponownie, winien rozważyć możliwość zastosowania przepisów art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. w aspekcie rozważenia nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji podziałowej. Jak wynika z literatury i orzecznictwa sądowo – administracyjnego pojęcie "nieodwracalności skutków prawnych" decyzji (§ 2 art. 156 k.p.a.) odnosi się do wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Natomiast, Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, iż podstawę nieważności mógł stanowić także przepis § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140) Słusznie, bowiem, zauważa organ, iż w momencie podziału nieruchomości na dwie mniejsze, obydwie stanowiły własność tych samych osób i nie istniał problem spływu wód opadowych na działkę sąsiednią. Sytuacja zmieniła się w okresie późniejszym, w wyniku sprzedaży działki numer [...]/4. Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania wskutek braku wniosku w tym przedmiocie.