II SA/Bk 705/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. II SA/Bk 705/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] Burmistrz D. B. cofnął W. S. wydaną w dniu [...] września 2003 r. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji zostało wszczęte w wyniku zawiadomienia z dnia 17 listopada 2006 r. przesłanego do organu przez taksówkarzy z D. B. Z zawiadomienia wynika, iż W. S. nie spełnia warunków niezbędnych do posiadania przedmiotowej licencji, albowiem jest osobą karaną i przebywa w zakładzie karnym. Organ podał, iż na podstawie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) wystosowano do W. S. w dniu [...] lipca 2005 r. ostrzeżenie w związku ze skazaniem go na podstawie przepisu art. 178 a § 1 k.k. Ostrzeżenie zawierało pouczenie, iż w przypadku powtarzającego się naruszania warunków udzielonej licencji, zostanie ona cofnięta. Z informacji uzyskanych z Krajowego Rejestru Karnego w dniu 28 lutego 2007 r. wynika, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II K [...] W. S. został skazany za przestępstwo przeciwko mieniu z art. 284 § 1 k.k. na karę 8 miesięcy pozbawienia wolności, której wykonanie warunkowo zawieszono na okres 4 lat próby. Jak wskazał organ, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o transporcie drogowym cofa się licencję osobie prowadzącej działalność gospodarczą, która nie spełnia wymogu dobrej reputacji, a więc np. osobie skazanej prawomocnie za przestępstwo umyślne przeciwko mieniu. Przepisy art. 15 ust. 1 i 2 w/w ustawy mają charakter bezwzględny i nie pozostawiają organowi swobody decyzyjnej - w przypadku zaistnienia wskazanych w nich okoliczności cofnięcie licencji ma charakter obligatoryjny. Zdaniem organu w niniejszym przypadku okoliczności takie zaistniały. Z uwagi na bezwzględny charakter wskazanych przepisów niedopuszczalne było również, jak wywiedziono, uwzględnienie przez organ przy wydawaniu decyzji takich faktów jak pozbawienie strony i zatrudnionego przez nią pracownika źródła dochodu, czy wyników prowadzonych wcześniej postępowań administracyjnych dotyczących prawidłowości wykonywania przez w/w działalności usługowej. Organ wskazał nadto, iż przestępstwa z art. 284 § 1 k.k. W. S. dopuścił się po wejściu w życie znowelizowanego przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym tj. po dniu 21 października 2005 r., tym samym niesłuszny jest podnoszony przez niego w toku postępowania zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz i nieostrzeżenia go o zamiarze wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji. Nadto organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustosunkował się do wielu zarzutów podnoszonych przez w/w w licznych pismach procesowych wnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Wskazał np., iż z uwagi na brak ustawowego obowiązku wydawania odrębnej decyzji w przedmiocie zmiany warunków licencji, która to zmiana polega na zatrudnieniu pracowników przez przedsiębiorcę wykonującego dotychczas przewozy osobiście – organ nie wydawał w tym przedmiocie żadnego rozstrzygnięcia. Organ zakwestionował również twierdzenia, jakoby uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu wskazując, iż wszystkie podejmowane czynności procesowe były dokumentowane pismami doręczanymi stronie na adres korespondencyjny zakładu karnego. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, iż korespondencja docierała do adresata, a w dniu 21 kwietnia 2007 r. zapoznał się on z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - organ przesłał na wskazany adres całość akt administracyjnych. Przedstawione postępowanie wypełniło, w ocenie organu, normę art. 10 § 1 Kpa. W kwestii wniosku W. S. o podjęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji wskazanemu we wniosku kierowcy taksówki organ wskazał, iż w stosunku do tej osoby prowadzone było odrębne postępowanie administracyjne, którego W. nie był stroną, w związku z czym nie był informowany o jego przebiegu i zakończeniu. Pismem z dnia 15 maja 2007 r. złożonym w terminie do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. W. S. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji o cofnięciu licencji w zakresie usługi wykonywania transportu taksówką. Pismo zostało potraktowane przez organ jako odwołanie. W uzasadnieniu W. S. wskazał, iż przed Sądem Rejonowym w S. toczy się postępowanie z jego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem skazującym z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II K [...], w związku z czym wyrok ten nie może być przesłanką cofnięcia licencji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Nadto zarzucił organowi I instancji nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania polegające na niewyjaśnieniu i nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu sprawy kwestii istniejącego konfliktu między nim a taksówkarzami z D. B., nieprawidłowe przekazanie odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zamiast Wojewodzie P. Podał, iż ustalenie krótkiego, bo czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania od decyzji, który to termin przypadał w trakcie jego pobytu w zakładzie karnym, było niezgodne z prawem. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż treść przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym jest jednoznaczna. Wynika z niego obowiązek cofnięcia przez organ licencji w przypadku, gdy jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Jedną z takich przesłanek jest przewidziany przepisem art. 5 ust. 3 tej ustawy wymóg tzw. dobrej reputacji, co oznacza m.in. niekaralność przedsiębiorcy za przestępstwa "umyślne" przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy i inne dotyczące wykonywania zawodu, jak również przestępstwa karnoskarbowe. Organ podał, iż prawomocne skazanie W. S. za dwa przestępstwa umyślne: przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji (art. 178 a § 1 k.k.) i przeciwko mieniu (art. 284 §1 k.k.) wystarczy dla uznania, iż nie spełnia już wymogu dobrej reputacji. Zwrócono również uwagę, iż wystąpienie przez odwołującego się z wnioskiem o wznowienie postępowania, w którym skazano go za jedno z w/w przestępstw, nie wpływa na dopuszczalność niniejszego postępowania, albowiem wniosek ten jest środkiem nadzwyczajnym wzruszania orzeczeń sądów karnych i jego złożenie nie wpływa automatycznie na anulowanie wyroku skazującego. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego W. S. Podniósł, iż cofnięcie licencji z uwagi na skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo z art. 284 § 1 k.k. jest niezgodne z prawem, albowiem przestępstwo to nie ma związku z wykonywanym przez niego zawodem, a dotyczy spraw rodzinnych: wzajemnych rozliczeń z byłą żoną i uregulowania kwestii posiadania między byłymi małżonkami. Przyznał, iż skazanie z art. 178 a § 1 k.k. dotyczy kwestii związanych z bezpieczeństwem w komunikacji, jednak jak stwierdził, organ dopuścił się nierównego traktowania taksówkarzy działających na terenie objętym zakresem jego właściwości, albowiem innym osobom karanym z tego samego przepisu nie cofano licencji. Podał, iż sporna w niniejszej sprawie licencja stanowi źródło jego utrzymania, jak również źródło utrzymania kierowcy, którego zatrudnia, czego organ nie wziął pod uwagę. Uzupełniając uzasadnienie skargi wskazał, iż w urzędzie gminy znajduje się pismo podpisane przez kilkaset osób potwierdzających, że solidnie i uczciwie wykonywał swoją działalność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując w całości argumentację z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty były niezasadne. Również sąd – niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu innych istotnych uchybień uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 w/w ustawy powoływanej dalej jako p.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy istniały uzasadnione podstawy cofnięcia skarżącemu licencji na wykonywanie usług transportowych w zakresie przewozu osób taksówką. Zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego taksówką zostały uregulowane w rozdziale 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) powoływanej dalej jako u.t.d. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy działalność transportowa jest licencjonowana, co oznacza, że dopiero po spełnieniu określonych warunków istnieje możliwość jej podjęcia i prowadzenia. Na etapie ubiegania się o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką przedsiębiorca powinien spełniać wymagania wymienione w art. 6 u.t.d., w szczególności legitymować się tzw. dobrą reputacją, w tym m.in. niekaralnością za umyślne przestępstwa karnoskarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy, jak też przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności (art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b) w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) i pkt 4 u.t.d.) Celem wprowadzenia powyższych wymagań, jak również pozostałych określonych w art. 6 u.t.d., jest zapewnienie użytkownikom usług transportowych optymalnego poziomu przewozu oraz gwarancji zgodnego z prawem postępowania przewoźnika, dlatego tylko wówczas, gdy będą one spełnione zarówno na etapie ubiegania się o licencję, jak i w okresie jej ważności, przedsiębiorca może wykonywać przedmiotowe usługi. W sytuacji, gdy przedsiębiorca przestaje spełniać wymagania bezpiecznego przewozu organ ma obowiązek (art. 15 ust. 1 u.t.d.) lub uprawnienie (art. 15 ust. 3 u.t.d.) wszcząć postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji. W niniejszej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. zgodnie z którym licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Podstawą faktyczną decyzji było ustalenie, iż skarżący został prawomocnie skazany – i to dwukrotnie - za przestępstwa wymienione w przepisie art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a u.t.d. Na dowód powyższego załączono do akt wypis z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 19 lutego 2007 r. i dwa prawomocne wyroki skazujące za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji – z art. 178a § 1 k.k. (wyrok z dnia 16 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt V K [...], prawomocny od dnia 24 maja 2005 r.) oraz za przestępstwo przeciwko mieniu – z art. 284 § 1 k.k. (wyrok z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II K [...], prawomocny od dnia 19 kwietnia 2006 r.) – k. 81, 88. Dokonanej przez organ ocenie przedstawionych faktów nie sposób nic zarzucić. Niewątpliwie jedną z przesłanek uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. jest spełnianie wymogu tzw. dobrej reputacji, który przedsiębiorca traci w przypadku prawomocnego skazania za przestępstwa określone wskazanym przepisem, w tym przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji i przeciwko mieniu. Okoliczność ta została wykazana w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość powołanymi wyżej prawomocnymi wyrokami, z których wynika, iż skarżący dopuścił się w/w przestępstw w okresie ważności licencji, a przestępstwa z art. 284 § 1 k.k. również po wystosowanym do niego w dniu [...] lipca 2005 r. "Ostrzeżeniu" zawierającym pouczenie o obligatoryjnej sankcji cofnięcia licencji w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d) u.t.d. Identyczne pouczenie znajduje się również na odwrotnej stronie udzielonej w dniu [...] września 2003 r. licencji nr 6 (k.21 akt adm.), stąd uprawnione jest domniemanie, iż skarżący był świadom konsekwencji niezachowania przesłanek z w/w przepisu. Nie można zgodzić się w tym miejscu ze stanowiskiem skarżącego, iż skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo z art. 284 § 1 k.k. nie może uzasadniać cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., albowiem nie jest to czyn związany z wykonywaną działalnością usługową. Umieszczenie przez ustawodawcę przestępstwa przywłaszczenia w katalogu przestępstw z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a u.t.d., których popełnienie stwierdzone prawomocnie przez sąd zobowiązuje organ do wydania decyzji o cofnięciu licencji - jest wiążące. Dla oceny spełnienia w/w przesłanki nie mają zatem znaczenia okoliczności osobiste towarzyszące popełnieniu czynu oraz dotyczące sytuacji życiowej przedsiębiorcy, który wcześniej uzyskał licencję. Trzeba bowiem zauważyć, że ustalenie nawet jednej z przesłanek z art. 15 ust. 1 u.t.d. stanowi samoistną podstawę do wydania decyzji o cofnięciu licencji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem prawomocne skazanie za przestępstwa wymienione w przepisie art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d. stanowiło samoistną podstawę cofnięcia licencji i bez znaczenia pozostawały wszelkie inne okoliczności. Marginalnie wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 tej ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jedną z nich jest zmiana w statusie karalności przedsiębiorcy (art. 8 ust. 3 pkt 4 u.t.d.). Z akt administracyjnych wynika, iż skarżący poinformował organ pismem z dnia 07 kwietnia 2005 r. o zatrzymaniu prawa jazdy (k. 35), jednak nie ujawnił, iż w późniejszym okresie został skazany prawomocnym wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r. za przestępstwo z art. 178 a § 1 k.k., a następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2006 r. za przestępstwo z art. 284 § 1 k.k. Dwukrotne niepoinformowanie właściwego organu o zaistnieniu okoliczności mających wpływ na korzystanie z licencji stanowi istotne (a nawet pozostające na granicy rażącego) naruszenie określonych przepisami prawa (art. 14 ust. 1 u.t.d.) warunków wykonywania działalności objętej licencją, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d., które może stanowić podstawę do jej cofnięcia. Odnosząc się do pozostałych spornych między stronami okoliczności zauważyć trzeba, że rezygnacja przez organ z wystosowania do skarżącego ostrzeżenia o zamiarze wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji w wypadku ponownego stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie była niezgodna z prawem. Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 2 in fine u.t.d. przepisu przewidującego konieczność wysłania ostrzeżenia nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d., w tym został prawomocnie skazany za przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji oraz przeciwko mieniu. Podzielić należy w tym miejscu stanowisko organu, iż przepis ten w wersji wyłączającej obowiązek wystosowania ostrzeżenia wszedł w życie w dniu 21 października 2005 r. (ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497 ze zm.), zatem obowiązywał już w dniu wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego, co miało miejsce 14 grudnia 2006 r. (k. 59 akt adm.). Uzupełniająco zwrócić należy uwagę jeszcze na kilka kwestii. Przede wszystkim na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie mógł mieć wpływu przebieg konfliktu istniejącego między skarżącym a przedsiębiorcami z D. B. oraz możliwości dochodowe skarżącego i zatrudnionego przez niego kierowcy. Katalog przesłanek z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. ma charakter zamknięty, zamieszczone w nim okoliczności uzasadniające cofnięcie licencji opierają się na kryteriach obiektywnych, niezależnych od sytuacji osobistej kierowcy, w tym majątkowej, jak również od rodzaju stosunków społecznych panujących na obszarze działalności przedsiębiorcy, którego dotyczy postępowanie. Dalej wskazać trzeba, iż sąd w kontrolowanym postępowaniu nie stwierdził naruszenia przepisów prawa gwarantujących stronie czynny w nim udział, w szczególności art. 10 § 1 Kpa, naruszenia przepisów o właściwości organu odwoławczego oraz regulujących terminy wnoszenia odwołania (zarzuty w tym przedmiocie podnoszone były na etapie odwołania). Przede wszystkim skarżącemu umożliwiono w zakładzie karnym zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. i w trakcie tej czynności nie zgłaszał żadnych uwag (k. 94 akt adm.). Termin 14 dni na wniesienie odwołania jest terminem ustawowym (art. 129 § 2 Kpa) i nie zależy od uznania organu, natomiast właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania wynika z przepisu art. 17 pkt 1 Kpa, zgodnie z którym samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W kwestii podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu okoliczności złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem skazującym z dnia 11 kwietnia 2006 r. za przestępstwo z art. 284 § 1 k.k. i prośby o "wstrzymanie" postępowania administracyjnego do chwili zakończenia postępowania o wznowienie wskazać trzeba, iż w dacie orzekania przez organ II instancji powołany wyrok był prawomocny, a zatem organ był nim związany i przedmiotowy wniosek nie miał wpływu na kształt rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że jak słusznie zauważono w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, postępowanie o wznowienie postępowania karnego ma charakter nadzwyczajny i dopiero uchylenie wyroku skazującego w tym postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono w oparciu o 250 cyt. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).