II SA/Bk 706/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie podwyższenia poziomu gruntu 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi J. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. Ł. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: [...]WINB w B.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB w B.) z [...] kwietnia 2014 r., nr[...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie podwyższenia poziomu gruntu z wykopanych oczek wodnych na działkach o nr geod. [...] i [...] we wsi P. gm. Z., stanowiących własność K. i J. L. Decyzja [...]WINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. J. Ł. (zwany też dalej skarżącym) wystąpił do Burmistrza Z. z prośbą o wszczęcie postępowania o przywrócenie naturalnego spływu wód jaki był przed wykopaniem stawu na działkach o nr [...] i [...] stanowiących własność J. i K. L. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., nr[...], Burmistrz Z. przesłał ww. wniosek do PINB w B. informując jednocześnie, że w dniu [...] czerwca 2013 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której nie stwierdzono spływu wód na działkę skarżącego. Burmistrz zaznaczył również, że ze względu na rozbieżne stanowisko stron co do ukształtowania terenu nieruchomości powstałe na skutek robót, które są uregulowane przepisami Prawa budowlanego, wykluczono rozpatrywanie sprawy w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. PINB w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr[...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie podwyższenia poziomu gruntu z wykopanych oczek wodnych na działkach o nr ewid. [...] i [...] we wsi P. gm. Z. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zagadnienia naruszenia stosunków wodnych należy rozpatrywać w trybie ustawy Prawo wodne oraz, że należą one do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zaznaczył, że na skutek wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2014 r. ustalono, że ukształtowanie terenu w stosunku do postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...]WINB w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr[...], nie uległo zmianie oraz, że nie można ponownie rozstrzygać w tej samej sprawie. Wskazał też, że również z oświadczeń państwa L. wynika, że żadne prace ziemne związane z podniesieniem terenu własnej działki nie były prowadzone. Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej, [...]WINB w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że sprawa oczka wodnego na działkach o nr geod. [...] i [...] w P. była przedmiotem postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr[...], PINB w B. umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją [...]WINB w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr[...]. Organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły, iż inwestorzy K. i J. L. legitymowali się skutecznym zgłoszeniem zamiaru wykonania oczka wodnego o powierzchni 30m2 z dnia [...]kwietnia 2005 r., dokonanym Starostwie Powiatowym w B. Oczko to zostało wykonane. Następnie państwo L. dokonali zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2011 r. do Starostwa Powiatowego w B. zamiaru budowy drugiego oczka wodnego, które w chwili prowadzenia opisywanego postępowania było w trakcie realizacji. Organ II instancji wskazał, że podnoszone wtedy przez skarżącego zarzuty podniesienia przez inwestorów terenu własnej nieruchomości ziemią pozostałą po wykopaniu oczka, co powodowało spływ wody na działkę skarżącego, nie znalazły wówczas potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że nazywanie obecnie przez PINB w Białymstoku oczek wodnych, powstałych na podstawie skutecznych zgłoszeń, stawem, na żądanie skarżącego zawartego w wystąpieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nie zmienia faktu, iż wywody tutejszego organu dotyczą tej właśnie inwestycji państwa L. Organ odwoławczy podniósł również, że kwestia spływu wód na działkę skarżącego z nieruchomości Lewoców była dwukrotnie badana przez organ właściwy w sprawach stosunków wodnych, tj. Burmistrza Z.w 2011 r. i w 2013 r. oraz, że dwukrotnie nie stwierdzono spływu wód z nieruchomości L. na nieruchomość skarżącego. Odnosząc się do kwestii podniesienia terenu, [...]WINB stwierdził, że wskazywana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] maja 2013 r. skarpa istniała już w toku zakończonego postępowania administracyjnego dotyczącego oczka wodnego, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Ponadto organ I instancji w trakcie oględzin z dnia [...] marca 2014 r. ustalił, że ukształtowanie terenu nieruchomości L. nie uległo zmianie w stosunku do przywołanego powyżej postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie stwierdził podstaw do podważenia tego ustalenia, mając na uwadze fakt, iż brak jest możliwości porównania istniejącego stanu faktycznego i twierdzeń stron z innym obiektywnym dowodem. Na powyższą decyzję J. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że podwyższenie terenu w obrębie zbiornika wodnego powoduje okresowe podtapianie i zalewanie jego sąsiedniej działki nr [...]. Zaznaczył, że organ nie dołożył starań by w sposób rzetelny i zgodny z istniejącym stanem faktycznym rozpatrzyć sprawę. Wskazał, że istniejący na dzień dzisiejszy zbiornik wodny nie posiada jakiejkolwiek przegrody poza przerzuconą w poprzek tego zbiornika żerdzią, która w żaden sposób nie dzieli istniejącego zbiornika na dwa samodzielne obiekty wodne. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że ukształtowanie terenu nieruchomości L. nie uległo zmianie z powodu, iż brak jest wystarczających dowodów. Skarżący wskazał również na potrzebę powtórzenia oględzin, gdyż w trakcie oględzin w dniu [...] marca 2014 r. był on szarpany za odzież w celu wymuszenia określonego zachowania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W trakcie rozprawy w dniu 23 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że jego zdaniem skarga dotyczy naruszenia przepisów prawa budowlanego. Z kolei pełnomocnik organu podniósł, że gdyby stwierdzono podwyższenie terenu, organ prowadziłby postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale tego podwyższenia nie stwierdzono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja [...]WINB w B.z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie podwyższenia poziomu gruntu z wykopanych oczek wodnych na działkach nr geod. [...] i [...] we wsi P. gm. Z., stanowiących własność K. i J. L. Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestia spływu wód na działkę skarżącego z nieruchomości L. w związku z budową oczek wodnych była dwukrotnie badana przez organ właściwy w sprawach stosunków wodnych, tj. Burmistrza Z. w 2011 r. i 2013 r. Nie stwierdzono wówczas spływu wód z nieruchomości państwa L. na nieruchomość skarżącego. Zauważyć też należy, że [...]WINB w B. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2012 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie podwyższenia poziomu gruntu z wykopanych oczek wodnych na działkach nr geod. [...]i [...] we wsi P. gm. Z. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten podniósł, że państwo L. legitymują się skutecznym zgłoszeniem zamiaru wykonania oczek wodnych oraz, że zarzuty skarżącego, iż inwestorzy podnieśli teren własnej nieruchomości ziemią pozostałą po wykopaniu oczka, co powoduje spływ wody na działkę skarżącego, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W niniejszej zaś sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że stan faktyczny na nieruchomości L. nie uległ zmianie w porównaniu do stanu ustalonego w decyzji ostatecznej w 2012 r. oraz, że nie można ponownie rozstrzygać w tej samej sprawie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, stanowi art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości albo w części. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160), zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 459). Przepis art. 105 k.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy więc do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U.00.98.1071, opubl.: LEX/el., 2014). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy wyjaśniły, że oba oczka zostały przez J. i K. L. zbudowane legalnie, tj. na podstawie prawidłowych zgłoszeń. Ponadto, organy ustaliły w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że wydobyta w trakcie kopania oczek ziemia nie została przez inwestorów złożona przy tych oczkach na działce nr [...] graniczącej z działką skarżącego nr[...], tylko została przeniesiona i rozplantowana na działce nr [...] w ten sposób, że nie powstała budowla, która w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego wymagałaby pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a), a ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Co więcej, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, brak jest podstaw do podważenia ww. ustaleń organów, gdyż wynikają one jednoznacznie ze zgromadzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego i brak jest w tym względzie jakiegokolwiek dowodu przeciwnego. Skarżący kwestionujący te ustalenia poprzestaje na gołosłownych twierdzeniach, nie powołując się na jakikolwiek dowód, który potwierdziłby jego stanowisko. Takim dowodem mogłyby być chociażby zdjęcia fotograficzne obrazujące spływ wody z działki L. o nr [...] na działkę skarżącego nr[...]. Ma więc rację organ twierdząc, że gdyby stwierdzono podwyższenie terenu, należałoby prowadzić postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ale skoro podwyższenia nie stwierdzono, zachodziła podstawa do umorzenia postępowania. Rozpatrując niniejszą sprawę należy także wskazać na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 §1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Warunkiem nie pozwalającym na rozstrzygnięcie tej samej sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją administracyjną, jest uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata) zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Brak więc prawnych możliwości podjęcia przez organ ponownego rozstrzygnięcia konkretnej sytuacji określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu. To czyni nowe postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i wymaga umorzenia postępowania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 43/13). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia organy słusznie podniosły, że postępowanie w sprawie oczka wodnego zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] i [...] we wsi P. gm. Z. zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną [...]WINB w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...](k. 77 akt adm., znak sprawy[....]). Organ odwoławczy podniósł, że w ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestorzy K. i J. L., zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, legitymowali się skutecznym zgłoszeniem zamiaru wykonania oczka wodnego o powierzchni 30 m2 z dnia [...] kwietnia 2005 r., dokonanym w Starostwie Powiatowym w B. Oczko to zostało wykonane. Wskazano również, że państwo L. dokonali zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2011 r. do Starostwa Powiatowego w B. zamiaru budowy drugiego oczka wodnego, które w chwili prowadzenia opisywanego postępowania było w trakcie realizacji. Ponadto w decyzji z dnia [...] kwietna 2012 r. [...]WINB w B., mając na względzie kontrolę przeprowadzoną w dnia [...] października 2011 r. stwierdził, że zarzuty, iż inwestorzy podnieśli teren własnej nieruchomości ziemią pozostałą po wykopaniu oczka, co powoduje spływ wody na działkę skarżącego, nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2011 r. wynikało, że oczko wodne położone jest w naturalnym zgłębieniu terenu, a lustro wody znajduje się 90 cm poniżej terenu nieruchomości. Z kolei w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. PINB w B. wyjaśnił skarżącemu, że problematyka podniesienia terenu działki nr geod. [...] nie ma wpływu na zalewanie działki nr geod. [...], gdyż urobek z oczka został przeniesiony na działkę nr geod. [...], co wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...]listopada 2011 r., zaś kierunki spływu wód (spadki terenu) na obu działkach określił właściwy organ w spawie stosunków wodnych - Burmistrz Z. (k. 51 akt adm. znak sprawy[...]). Zdaniem więc Sądu, w tych okolicznościach należy stwierdzić, że wystąpiła tożsamość spraw administracyjnych. W przedmiotowej sprawie wniosek z dnia [...] maja 2013 r. złożył ten sam podmiot i sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, co sprawa zakończona ostateczną decyzją [...]WINB w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2012 r. Brak więc prawnych możliwości podjęcia przez organ ponownego rozstrzygnięcia w sprawie, w której została już wydana decyzja ostateczna pozostająca nadal w obrocie prawnym. Powyższe czyniło niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i wymagało umorzenia postępowania, jak też zasadnie uczyniły to organy nadzoru budowlanego. Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut skarżącego, że zachowanie J.L. w trakcie oględzin z dnia [...] marca 2014 r. miało wpływ na postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie i winno skutkować powtórzeniem tych czynności. Skarżący w żaden bowiem sposób nie wykazuje, jak zachowania uczestników oględzin przełożyły się na jego wyniki i przyjęte ustalenia. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).