II SA/Bk 709/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi G. P. "W." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].06.2007r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz G. P. "W." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 5617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona przy następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...].06.2007 r. nr [...] nałożył na G. P. "W." Spółka z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 105.375 zł w związku ze stwierdzeniem, iż dokonała ona samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. G. w Ł. w okresie od 01.07.2006 r. do 05.02.2007 r. oraz w okresie od 31.03.2007 r. do 29.05.2007 r. W odwołaniu od powyższej decyzji strona stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie zajęcie prasa drogowego nie miało charakteru samowolnego, gdyż nastąpiło po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. nakazu zabezpieczenia budynku przy ul. G. [...] w Ł.. Ponadto, oprócz okresu od 07.02.2007 r. do 30.03.2007 r., ruch pieszy chodnikiem odbywał się bez zakłóceń pod zadaszeniem chodnika, zaś po upływie tego okresu strona wypełniła wszystkie obowiązki - zgłosiła pas drogowy do odbioru i poinformowała, że wszystko zostało doprowadzone do stanu z dnia 05.02.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].08.2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...].11.2005 r. stronie nakazano m.in. wykonanie daszka ochronnego nad chodnikiem od strony ul. G. na całej długości budynku w terminie do dnia 30.12.2005 r. Daszek ochronny nad chodnikiem jest obiektem budowlanym niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami, w tym przypadku ulicą G. w Ł., zatem na umieszczenie go w pasie drogowym wymagane było zezwolenie zarządcy drogi. Strona posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresach: od 01.03 do 30.06.2006 r. (decyzja z dnia [...].02.2006 r.), od 07.02 do 30.03.2007 r. (decyzja z dnia [...].02.2007 r.) i od 06.06 do 30.08.2007 r. (decyzja z dnia [...].06.2007 r.). Zatem pozostawanie daszka ochronnego nad chodnikiem w okresie między kolejnymi zezwoleniami na zajęcie pasa drogowego tj. od 01.07.2006 r. do 05.02.2007 r. i od 31.03 do 29.05.2007 r. należy traktować jako zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. W tej sytuacji stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nałożenie na stronę obowiązku zabezpieczenia budynku m.in. poprzez wykonanie daszka ochronnego nad chodnikiem nie zwolniło jej z obowiązku uzyskania zgody na zajęcie w tym celu pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy. Fakt, że po zakończeniu prac objętych zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego udzielonym decyzją z dnia 06.02.2007 r. doprowadzono pas drogowy do stanu z 05.02.2007 r. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie o nałożenia kary, gdyż jak wynika z wyjaśnień zawartych w odwołaniu daszek ochronny nad chodnikiem pozostał, a uruchomione zostało tylko przejście pod nim. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych polegające na przyjęciu, że daszek ochronny nad chodnikiem na budynku położonym w Ł. przy ul. G. jest obiektem budowlanym, 2. niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Ł. z dnia 25.02.2004 r. nr 165/XXVII/04 skutkujące nieprawidłowym wyliczeniem nałożonej kary. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie może być w niniejszej sprawie źródłem obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ponieważ daszek ochronny nad chodnikiem nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Daszek ten można zaliczyć jedynie do urządzeń szeroko pojętej infrastruktury technicznej – jednak w tym przypadku właściwa jest inna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego, przewidziana w § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Ł. Skarżąca stwierdziła ponadto, że do ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przyjęto stawki opłaty z § 2 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Ł., zatem stawkę przewidzianą w przypadkach prowadzenia robót w pasie drogowym w celach niezwiązanych z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg lub zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami zarówno organu I jak i II instancji. Niewątpliwie w okresach, w których skarżąca nie miała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod daszkiem ochronnym odbywał się ruch pieszy. Ponadto, gdyby przyjąć, że przedmiotowy daszek jest obiektem budowlanym stawka opłaty powinna być określona zgodnie z § 4 ust 1 pkt 2b uchwały. Zdaniem skarżącej organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Pełnym dowodem na okoliczność umieszczenia daszka ochronnego w pasie drogowym może być urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś kolizję umieszczonego w pasie drogowym daszka ochronnego z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego, w szczególności jest to niezbędne dla obliczenia rzeczywistej powierzchni zajętego pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odowoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Organ uznał zarzut podniesiony w skardze, iż daszek ochronny umieszczony nad chodnikiem nie jest obiektem budowlanym. Zdaniem organu, fakt ten pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż pozostawanie w pasie drogowym ulicy G. "daszka ochronnego" jako obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami skutkuje koniecznością uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Brak takiego zezwolenia lub pozostawienie "daszka ochronnego" w pasie drogowym po upływie terminu ważności zezwolenia na jego umieszczenie powoduje naliczenie stosownej kary. Organ stwierdził, że podstawą nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia nie był przepis art. 40 ust. 2 pkt 3, ale przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Pozostawanie w pasie drogowym "daszka ochronnego" nad chodnikiem w związku z zapewnieniem bezpieczeństwa pieszym korzystającym z tego chodnika do czasu ukończenia remontu budynku wypełnia dyspozycję przepisu § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Ł. W decyzji organu I instancji prawidłowo dokonano też obliczenia wysokości należnej kary, a strona wcześniej nie podnosiła w tym zakresie zarzutów. Organ uznał za błędny pogląd skarżącej, iż "daszek ochronny" należy zaliczyć do urządzeń szeroko pojętej infrastruktury technicznej. Organ nie uznał zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., wskazał, że w aktach sprawy znajdują się plany sytuacyjne zajmowanego pasa drogowego, które potwierdzają, iż "daszek ochronny" umieszczony jest w pasie drogowym ulicy G. W piśmie procesowym z dnia 06.11.2007 r. skarżąca stwierdziła, że organ administracyjny nie kwestionuje faktu, iż sposób zajęcia pasa drogowego ul. G. ulegał zmianie i polegał bądź to na prowadzeniu robót w pasie drogowym, bądź to jedynie na pozostawaniu w pasie drogowym daszka ochronnego w okresach nie objętych zezwoleniami. Okoliczności te nie mają jednak dla organu żadnego znaczenia, gdyż wysokość kary nałożonej na skarżącą jest ustalana przy zastosowaniu stawki przewidzianej dla zajęcia pasa drogowego polegającego na prowadzeniu robót w pasie drogowym w celach niezwiązanych z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Tymczasem z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wynika, iż przy ustalaniu wysokości kary należy mieć na uwadze charakter zajęcia pasa drogowego, o czym świadczy odesłanie do ust. 4 - 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)). Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że część zarzutów w niej podniesionych zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...].08.2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. G. w Ł. po upływie okresu zezwolenia. Definicję zajęcia pasa drogowego, jego rodzaje, organy właściwe do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, ich wysokość, tryb i podmioty właściwe do poboru opłat i kar pieniężnych z tytułu braku stosownego zezwolenia w tym zakresie określa art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten stanowi (w ust. 1 i 2), iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się stosowną opłatę. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, a zatem stosownie do tego, jaki charakter miało zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12). Należy podkreślić, że zarządca drogi nie ma wyboru, po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - jest on zobowiązany pobrać opłatę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, która ma charakter kary administracyjnej nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Organ nie może zatem badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organy administracyjne ustaliły w niniejszej sprawie, iż G. P. "W." Sp. z o.o. w W. dokonała samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. G. w Ł. w okresie od 01.07.2006 r. do 05.02.2007 r. oraz w okresie od 31.03.2007 r. do 29.05.2007 r. W okresach prowadzenia robót w pasie drogowym skarżąca posiadała zezwolenie na jego zajęcie (okresy: od 01.03 do 30.06.2006 r., od 07.02 do 30.03.2007 r. i od 06.06 do 30.08.2007 r.). Pomiędzy okresami objętymi zezwoleniami nad chodnikiem od strony ul. G. [...] na całej długości budynku pozostawał daszek ochronny. Daszek ten został wykonany w związku z nałożeniem na skarżącą przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. obowiązku zabezpieczenia budynku przy ul. G. [...]. Organy zasadnie stwierdziły, iż nałożenie na skarżącą takiego obowiązku nie zwolniło jej z uzyskania zgody na zajęcie w tym celu pasa drogowego, ustawa takiego wyłączenia bowiem nie przewiduje. W przypadku stwierdzenia samowolnego zajęcia pasa drogowego organ powinien ustalić charakter tego zajęcia. Wskazuje na to jednoznacznie definicja zajęcia pasa drogowego, w której wymieniono przypadki, w których wymagane jest uzyskanie zezwolenia (ust. 2 pkt 1 - 4), jest to również konieczny element do wymierzenia kary pieniężnej, ze względu na wybór właściwej stawki opłaty stanowiącej podstawę określenia wysokości kary (ust. 12 in fine). Zasady ustalania stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz właściwe do tego organy zostały określone w ust. 4 – 9 art. 40 ustawy o drogach publicznych. Działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 tej ustawy Rada Miejska Ł. podjęła uchwałę z dnia 25.02.2004 r. nr 165/XXVII/04 w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu oraz o zmianie uchwały nr 126/XXIII/03 Rady Miejskiej Ł. z dnia 02.11.2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie oraz zasad ich poboru, w której ustaliła stawki opłat w zależności od rodzaju zajęcia pasa drogowego. Należy stwierdzić, że organy administracyjne w niniejszej sprawie nie ustaliły charakteru zajęcia pasa drogowego przez skarżącą. Organ pierwszej instancji w wydanej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii i jedynie na podstawie przyjętej do obliczenia kary stawki opłaty, po zestawieniu jej ze stawkami określonymi w uchwale Rady Miejskiej Ł. (organ nie wskazał przepisu uchwały stanowiącego podstawę przyjęcia tej stawki) można stwierdzić, iż organ przyjął, że zajęcie pasa drogowego polegało na prowadzeniu w tym pasie robót w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg lub było to zajęcie na prawach wyłączności w innych celach (§ 2 ust. 2, ust. 1.2 pkt 1 w zw. z § 1 pkt 1 i 4 uchwały). Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zostało poparte żadnymi argumentami. Organ drugiej instancji z kolei stwierdził, że daszek ochronny nad chodnikiem jest obiektem budowlanym niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami, wskazał też odpowiednio na art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Przy czym organ ten nie zauważył, że w tym przypadku mają zastosowanie inne stawki opłaty niż zastosowane przez organ pierwszej instancji (§ 4 ust. 1 pkt 2 b) w zw. z § 1 pkt 3 uchwały). Organ odwoławczy zmienił też stanowisko w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że zajęcie pasa drogowego polegało na prowadzeniu w nim robót, a daszek ochronny nie jest obiektem budowlanym, jednak, jak stwierdził pełnomocnik organu na rozprawie, organ przed wydaniem decyzji nie badał tej kwestii. Należy zatem stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 40 ust. 2 pkt. 3 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Ł., nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wskazuje również na naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny mieć na względzie poczynione powyżej uwagi, a przede wszystkim powinny ustalić charakter zajęcia pasa drogowego, w szczególności czy zajęcie to polegało na prowadzeniu w nim robót, czy też umieszczony w tym pasie daszek jest obiektem budowlanym (z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)) ewentualnie, czy miało ono inny charakter, bowiem dopiero te ustalenia mogą stanowić podstawę do podejmowania dalszych czynności. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 -3 w/w ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2, § 6 pkt 6 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).