II SA/Bk 71/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi C. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się orzeczenia, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz C. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku nr [...] Wójt Gminy N. na podstawie art. 93 § ust 1, art. 96 ust 1 i 4, art. 97 ust 3 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. poz. 2603 z późn. zm.) zatwierdził podział działek o numerze geodezyjnym [...]/[...] o pow. 1,4399 ha położonych w S. stanowiących własność C. T. na działkę nr [...]/[...] o pow. 0,0541 ha – pod projektowaną drogę ekspresową – obwodnica miasta i działkę nr [...]/[...] o pow. 1,3858 ha – pozostającą w dotychczasowym użytkowaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w B. jako realizator celu publicznego - budowy drogi krajowej Nr [...] wniosła o wydanie z urzędu decyzji zatwierdzającej podział działek o nr [...]/[...]. Podział taki był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 1999 roku i został zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy N. [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 w/w ustawy celem publicznym jest między innymi wydzielenie gruntów pod drogi publicznej. Podział nieruchomości jest zatem niezbędny do wydzielenia gruntów pod budowę drogi Krajowej - obwodnicy A. i został dokonany na koszt Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. Z decyzją tą nie zgodził się właścicieli tej nieruchomości C. T., składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 kpa. Wskazał, że o wszczęciu postępowania i możliwości składania uwag i wniosków został powiadomiony pismem organu I instancji, doręczonym mu w dniu 8 listopada 2005 roku. W piśmie z dnia 14 listopada 2005r. informował Wójta Gminy N. o prowadzonym równolegle, z jego wniosku, postępowaniu wznowieniowym - wskazując, iż w dniu 7 listopada 2005 roku wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Kolegium decyzją z dnia [...] października 2005 roku odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji drogi krajowej nr [...]. W piśmie tym wskazywał ponadto, że skoro uchylenie decyzji SKO we wznowionym postępowaniu może spowodować to, że przestanie istnieć ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, może się okazać, że prowadzone postępowanie o podział nieruchomości będzie bezprzedmiotowe. Ponadto skarżący wskazał, iż pomiędzy wznowieniem postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod obwodnicę A., a sprawą podziału jego gruntu istnieje ścisły związek formalny, zarówno przyczynowo - skutkowy jak i funkcjonalny. W ocenie skarżącego Wójt Gminy N., mimo sygnalizowanej przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania, jego wniosku o zawieszenie postępowania nie uwzględnił, czym naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto, nie rozważając czy w rozpoznawanej przez niego sprawie istnieje zagadnienie wstępne, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, naruszając przepis art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz zasadę prawdy obiektywnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, iż uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 1999 roku ustalono treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów gminy N., położonych w ciągu projektowanej drogi [...] (Dz. Urz. Woj. P. Nr[...], poz.[...]) i zatwierdzony przez Wójta Gminy N. podział działki nr [...]/[...] jest zgodny z ustaleniami tego planu. Organ podkreślił, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym, stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), podziału nieruchomości dokonuje się, jeśli podział ten jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a jedynie w razie braku planu miejscowego stosuje się przepis art. 94 ust. 1. Stąd też nie sposób dopatrzyć się związków pomiędzy postępowaniem podziałowym w rozpoznawanej sprawie, a postulowaną przez skarżącego w postępowaniu przed innymi organami sprawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla obwodnicy A. W ocenie organu okoliczność, iż skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie świadczy o tym, aby wynik tego postępowania zawisłego przed Kolegium, miał być zagadnieniem wstępnym (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa) dla postępowania związanego z podziałem geodezyjnym działki skarżącego. Ponadto organ podniósł, iż skarżący w trakcie postępowania toczącego się przed organem I instancji złożył pismo z dnia 14 listopada 2005 roku zatytułowane jako "Wniosek o zawieszenie postępowania z urzędu". Wójt Gminy N. nie traktował jednak pisma wniesionego przez skarżącego jako wniosku o zawieszenie postępowania, a jako dokonaną przez skarżącego sygnalizację potrzeby zawieszenia z urzędu toczącego się postępowania. Stąd też nie wydawał postanowienia ustosunkowującego się do wniosku o zawieszenie postępowania. Organ podkreślił zresztą, że gdyby nawet pismo odwołującego się z dnia 14 listopada 2005 roku potraktowano jako wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, to organ I instancji obligowany był do odmowy uwzględnienia tego wniosku, bowiem skarżący nie jest stroną na której żądanie wszczęto postępowanie podziałowe, a tym samym (jak wynika to z art. 98 § 1 skarżącemu nie przysługiwało w tym postępowaniu prawo do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Nadto organ I instancji wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału ze wskazaniem, że podział ten jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny dał wyraz temu, iż nie znajduje podstaw do zawieszenia z urzędu toczącego się postępowania. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pan C. T. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenia prawa tj.: – naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, – naruszenie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), – naruszenie art. 7, 10 § 1 w zw. z art. 140, art. 77 § 1, 80 i 136 kpa, – naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz.2663), – naruszenie § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ze względu na naruszenie wyżej wymienionych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się do decyzji organu II instancji skarżący podniósł, iż to dopiero decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretyzuje ogólne zapisy planu zagospodarowania przestrzennego przesądzając o tym, że można mówić o "rozpoczęciu realizacji inwestycji celu publicznego", a tylko w związku z "niezbędnością do realizacji celów publicznych", dopuszczalne jest wszczęcie z urzędu postępowania podziałowego. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w skarżonej decyzji nie przesądza w żaden sposób o realizacji celu publicznego, który to cel, a ściślej niezbędność w jego realizacji części podzielonej skarżoną decyzją nieruchomości skarżącego była warunkiem wyboru trybu postępowania podziałowego (postępowania z urzędu). W ocenie skarżącego w oparciu o sam plan zagospodarowania przestrzennego, w oderwaniu od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie sposób w ogóle stwierdzić, czy dzielona z urzędu nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego, a tym samym - nie sposób ocenić, czy przeprowadzony przez organ I instancji tryb postępowania został wybrany zgodnie z prawem. Związek taki zatem istnieje, a organ I instancji wprost wskazał, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, że "przystępuje do wydania decyzji podziałowej (...) zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu modernizacji drogi krajowej nr [...] B.– A. – S. ". Między tymi postępowaniami istnieje więc ścisły związek formalny, zarówno przyczynowo - skutkowy, jak i funkcjonalny - dotyczący dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania podziałowego z urzędu. Nie uwzględnienie – zdaniem skarżącego - przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ I instancji przeszkody wykluczającej możliwość dalszego prowadzenia postępowania stanowi bezwzględną przyczynę odwoławczą, skutkującą koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ "zastosowanie art. 97 § 1 kpa nie ma charakteru uznaniowego, a stanowi o konieczności zawieszenia postępowania wobec zaistnienia okoliczności zawartych w treści wskazanego przepisu " (wyrok NSA w Warszawie z 28.03.2002 r., IV SA 1456/00). Ponadto skarżący wskazał na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem II instancji, poprzez nie zawiadomienie przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i nie danie skarżącemu możliwości złożenia wniosków ani uwag do tego materiału. Wskazując dodatkowo na naruszenie art. 107 § 3 kpa podniósł, iż został naruszony § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), stwierdzający, że załącznik do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o której mowa w art. 5 ust. 1 stanowi mapa z projektem podziału nieruchomości oraz w przypadku o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia - również wykaz zmian gruntowych i wykaz synchronizacyjny. Mimo że mapa z projektem podziału nieruchomości została załączona do zaskarżonej decyzji organu I instancji, to nie spełnia ona wymogów przewidzianych dla takiej mapy, o których mowa § 9 ust. 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie podzieliło zarzutów skarżącego, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż chybiony jest zarzut dotyczący niespełnienia wymogów decyzji organu I instancji określonych w art. 107 § 3 kpa w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). W aktach sprawy znajduje się bowiem mapa z projektem podziału, który zawiera jednocześnie wykaz zmian - stan przed podziałem i stan po podziale, chociaż nie zawiera określenia "wykaz zmian gruntowych". Nie zachodziła przy tym potrzeba sporządzania wykazu synchronizacyjnego, ponieważ nie stwierdzono innych oznaczeń w zebranych dokumentach niż występują w katastrze nieruchomości – wypisie z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy. Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło, iż w postępowaniu odwoławczym nie naruszono przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, gdyż nie zbierano dodatkowych dowodów i materiałów oraz inni uczestnicy postępowania nie zgłaszali dodatkowych żądań, w związku z tym nie zachodziła potrzeba zawiadomienia skarżącego o możliwości dodatkowego wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W świetle przytoczonych przepisów rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną wydania tej decyzji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonych decyzji. Zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, iż zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie w toku postępowania administracyjnego skarżący w dniu 14 listopada 2005 roku złożył "Wniosek o zawieszenia postępowania z urzędu". W uzasadnieniu tego wniosku skarżący podniósł, iż na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wnosi o zawieszenie postępowania w sprawie podziału działki nr [...]/[...] położonej w obrębie S. zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu modernizacji drogi krajowej nr [...] B.– A.– S. W wniosku tym skarżący poinformował Wójta Gminy N. o prowadzonym równolegle, z wniosku odwołującego się, postępowaniu wznowieniowym - wskazując, iż w dniu 7 listopada 2005 roku wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Kolegium decyzją z dnia [...] października 2005 roku odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji drogi krajowej nr [...]. W piśmie skarżący sygnalizował również, iż ewentualne uchylenie decyzji SKO we wznowionym postępowaniu może spowodować to, że przestanie istnieć ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a zatem niniejsze postępowanie może okazać się bezprzedmiotowe. Abstrahując od tego, czy wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania był zasadny i czy skarżący był osobą uprawnioną do wniesienia takiego wniosku, bezspornie organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego powinien się do niego ustosunkować i zająć konkretne stanowisko w tej mierze. Nietrafne jest przy tym stanowisko organu II instancji, iż Wójt Gminy N. miał podstawy to tego, aby nie traktować tego pisma jako wniosku o zawieszenie postępowania, a jako dokonaną przez skarżącego sygnalizację potrzeby zawieszenia z urzędu toczącego się postępowania. Stąd też nie potrzebne było orzeczenie ustosunkowującego się do wniosku o zawieszenie postępowania. Podkreślić należy, iż organ administracji publicznej zawsze orzeka w sprawie zawieszenia postępowania w formie postanowienia. Art. 101 § 1 kpa mówi o "postanowieniu w sprawie zawieszenia", a zatem forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania" tj. zawieszenia lub odmowy zawieszenia oraz podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Na wszystkie przedstawione formy rozstrzygnięć przysługuje bowiem zażalenie (art. 101 § 3 kpa). W niniejszej sprawie organ administracji miał zatem obowiązek – mając na uwadze twierdzenia skarżącego wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 – ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a ewentualnym zagadnieniem wstępnym lub też ustalić brak takiego związku, co uzasadniało by wówczas odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji w ogóle nie ustosunkował się do wniosku skarżącego, ani nie badał czy są ewentualnie podstawy do zawieszenia postępowania z urzędu. Nie wydał przy tym żadnego rozstrzygnięcia w tej mierze i nie wspomniał o tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast organ II instancji nie skorygował naruszenia przepisów procesowych. Powyższe oznacza, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie wykazały brak należytej staranności w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro bowiem organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym wszystkich zgłoszonych wniosków i ich podstaw prawnych, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 kpa, to nie wykazały należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 kpa. Okoliczności te skutkowały uchyleniem zaskarżonych decyzji, z uwagi na to, że zaistniałe naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd zaskarżone decyzje, jako naruszającą przepisy postępowania (art. 101 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa, uchylił (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji organów do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o zwrocie na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).