II SA/Bk 711/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. R. Ł. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, położonej w Z., oznaczonej nr geod. [...] i [...]. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z 17 lipca 2009r. K. R. Ł. i spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, położonej w Z., oznaczonej nr geod. [...] i [...], ewentualnie o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. We wniosku podali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, podczas, gdy powinni być uznani za stronę w rozumieniu art. 28 kpa, albowiem są właścicielami działek nr [...], [...] (K. Ł.) oraz [...](P. Sp. z o.o.), do których dojazd zapewniały nieruchomości o nr geod. [...] i [...], które to z kolei zostały wydzielone w wyniku podziału dokonanego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w Z., oznaczonej nr geod. [...] i [...]. Zdaniem wnioskodawców kwestionowanie skuteczności i ważności decyzji podziałowej godziło w ich prawo do korzystania z drogi stanowiącej jedyny dojazd do ich nieruchomości, tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło aktualnego stanu własności nieruchomości wynikającego z ewidencji gruntów oraz ksiąg wieczystych, przyjmując za prawdziwe zapewnienia J. P. W., że sąsiad na potrzeby którego odebrana została jego nieruchomość, ma zabezpieczony dojazd do nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, położonej w Z., oznaczonej nr geod. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną takiego postępowania w myśl art. 28 kpa jest osoba, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A więc o tym, czy danej osobie (podmiotowi) przysługuje uprawnienie strony przesądzają przepisy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie interes prawny wnioskodawców organ ocenił na podstawie przepisu art. 97ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podział nieruchomości może nastąpić tylko na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny i w sytuacjach wyjątkowych określonych w art. 97 ust. 3 w/w ustawy. Osobą taką jest właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Takich uprawnień i możliwości nie posiadają natomiast właściciele nieruchomości sąsiedniej, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, czy też właściciele nieruchomości nie objętych podziałem, a jedynie faktycznie obsługiwanych poprzez działki gruntu wydzielone w wyniku podziału. Osoby takie nie są w postępowaniu podziałowym stronami w rozumieniu art. 28 kpa, tym samym, zdaniem Kolegium, nie mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wnioskiem z dnia 1 września 2009 r. K. R. Ł. i P. Sp. z o.o. w Z. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając, iż decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2009r. została wydana w oparciu o zawężającą wykładnię przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołujących się organ pominął również okoliczność, iż w wyniku decyzji podziałowej z [...] czerwca 1988r. nastąpiło przejście własności części działek na Gminę S., która w ten sposób zapewniła powstanie publicznej, ogólnodostępnej drogi dojazdowej m.in. do działek skarżących. Dlatego też pozbawienie ich dostępu do tej drogi wpływa bezpośrednio na ich prawa, a tym samym uzasadnia przyznanie im statusu strony w prowadzonym postępowaniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło podniesionych zarzutów i decyzją z dnia [...] września 2009 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadniając powyższe wyjaśniono, iż na podstawie art. 157 § 3 kpa organ nadzoru orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn formalnych (podmiotowych lub przedmiotowych), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Na tym etapie organ dokonuje m.in. kontroli legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a w przypadku ustalenia, że wnioskodawcy w danym postępowaniu nieważnościowym nie przysługuje przymiot strony, władny jest odmówić wszczęcia postępowania. Zatem, jak wynika z powyższego postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Te kwestie mogą być dopiero wyjaśniane po ewentualnym wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, Lex Polonica nr 360651 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. I SA 764/03, Lex Polonica nr 380521). Dalej SKO wyjaśniło definicję strony w rozumieniu art. 28 kpa, wskazując, iż w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości zakres stron postępowania jest ograniczony, albowiem interes prawny mają tylko właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy podział. Tym samym, jak wywiódł organ, właściciele nieruchomości sąsiedniej, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, czy też właściciele nieruchomości nie objętych podziałem, a jedynie faktycznie obsługiwanych poprzez działki gruntu wydzielone w wyniku podziału, nie są w takiej sprawie stronami i nie mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli K. R. Ł. i P. Sp. z o.o. z siedzibą Z., zarzucając jej: - naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 28 kpa; - nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak rozstrzygnięcia wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2007 r.; - naruszenie art. 7 kpa poprzez pominięcie postępowania dowodowego w zakresie wskazywanym przez skarżących, w szczególności poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej odrzucenie, wskazując, iż skarga została złożona po terminie, albowiem kwestionowana decyzja została doręczona skarżącym 25 września 2009 r., tymczasem skarga wniesiona została dopiero 28 października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009 r. przywrócił skarżącemu K. R. Ł. termin do wniesienia skargi, a postanowieniem z dnia 19 stycznia 2010 r. odrzucił skargę wywiedzioną przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 ppsa sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Powyższe uwagi mają w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu nie stanowi wyniku uwzględnienia zarzutów skargi, a jest konsekwencją dostrzeżenia w zaskarżonej decyzji wady skutkującej koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Przepis art. 27 § 1 kpa stanowi z kolei, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem sporu w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak odwołanie, a jego wniesienie wszczyna postępowanie (art. 61 § 1 k.p.a.). Środek ten w istocie rzeczy ma, zatem wszelkie cechy odwołania, poza dewolutywnością, gdyż nie przenosi rozpoznania sprawy do organu wyższej instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 roku (sygn. akt P 57/07) uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ instytucja wyłączenia pracownika na gruncie kpa jest instytucją proceduralną, która ma służyć realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku, " w sytuacji gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisu o postępowaniu, tak jak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na nadrzędność przepisów Konstytucji i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku (...). Tym samym, aby zapewnić konstytucyjną zgodność w tym zakresie organy władzy sądowniczej obowiązane są wykorzystać technikę wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, tak, aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić organom władzy publicznej właściwe rozumienie przepisów ustawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 19/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 67). Skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie wyłączenia w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga rozszerzenia podstaw wyłączenia o przyczynę wyłączenia objętą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego". W świetle przytoczonego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przyjąć należy, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła wskazana przesłanka, gdyż jeden z członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (H. D.– K.), brał udział zarówno w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r., jak i zaskarżonej decyzji, wydanej w postępowaniu uruchomionym na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dostrzeżenie powyższego uchybienia zwolniło z kolei Sąd od obowiązku merytorycznego rozpoznania zarzutów zgłoszonych w przedmiotowej skardze przez skarżącego K. R. Ł. Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ppsa. O kosztach orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.