II SA/Bk 712/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...]06.2007r. A. G. złożyła wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jej gospodarstwa rolnego. Twierdziła, że tym orzeczeniem było pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...]08.1959r. o nr [...]. Z akt sprawy administracyjnej oraz licznej korespondencji prowadzonej przez I. G. (córkę A. G.) wynikało, że M. M. – matka A. G. była właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni ok. [...] ha, położonego we wsi B., gmina N. W 1944 roku M. M. została przesiedlona do ZSRR. Od 1945 roku część tego gospodarstwa o pow. [...] ha uprawiała A. G., która zamieszkiwała wraz z rodziną w budynku mieszkalnym i użytkowała siedlisko wchodzące w skład tego gospodarstwa. Była też obciążana podatkami gruntowymi. W aktach sprawy organu I instancji (str. 20-23) znajduje się "Protokół w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR" spisany dnia [...]10.1948r., z którego wynika, że dokonano opisu i przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego M. M., przesiedlonej do ZSRR, na mocy dekretu z dnia [...]09.1947r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. R.P. nr 59, poz. 318). Pismem z dnia [...]08.1959r. kierowanym do Geodety PWRN.WZR.ZVR w B. – Ob. F. S., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w H. przekazał Państwowemu Funduszowi Ziemi grunty znajdujące się we wsi B. po właścicielach przesiedlonych do ZSRR, gdzie pod pozycją 16 widnieje: M. M. – [...] ha. Z zaświadczenia wydanego przez Urząd Rejonowy w H. z dnia [...]04.1998r. nr [...] wynikało, że A. G. figurowała w rejestrze pomiarowo-szacunkowym wsi B. do 1962 roku, jako "wpisana do gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, które orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. zostało przeniesione na Skarb Państwa – Państwowy Fundusz Ziemi" i od 1962r. w ewidencji gruntów gospodarstwo to "zostało wpisane" na Skarb Państwa. Grunty te (o powierzchni nieco mniejszej – [...]) kupił od Skarbu Państwa w 1987r. i 1980 r. syn A. G. – A. G.. A. G., w imieniu której działa córka I. G., od wielu lat próbuje wyjaśnić status prawny gospodarstwa rolnego pozostałego po matce – M. M., przesiedlonej do ZSRR, w celu odzyskania części tego gospodarstwa. Organy administracji twierdziły, że nie zachowała się decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego po przesiedlonej do ZSRR właścicielce M. M. A. G., H. D. i I. G. wystąpiły z pozwem przeciwko Staroście H. i spadkobiercom A. G o ustalenie prawa własności gospodarstwa rolnego i o stwierdzenie nieważności umów. Powództwo zostało oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego w B. P. z dnia [...]02.2007r. sygn. akt [...], a wyrok ten został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w B. (sygn. akt [...]). Sądy powszechne stwierdziły, że A. G. nie wykazała interesu prawnego w świetle art. 189 kpc, zaś ochronę praw właścicielskich może uzyskać wnosząc powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W następnej kolejności A. G. wystąpiła z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. ([...]06.2007r.) o podjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jej gospodarstwa rolnego. Podała, że za takie orzeczenie należy uznać (zgodnie z sugestią Starosty H.) pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...]08.1959 r. [...] na podstawie, którego gospodarstwo rolne o pow. [...] ha we wsi B., pozostałe po M. M., zostało przejęte przez Państwowy Fundusz Ziemi. Decyzją z dnia [...]08.2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [.]08.1959r. [...]. Rozpoznając tę sprawę wskutek złożenia wniosku o ponowne jej rozpoznanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]09.2007r. nr [...]7 utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem organu odmowa wszczęcia postępowania wynikała z jego niedopuszczalności w świetle art. 157 § 1 i 3 kpa oraz art. 17 pkt 1 kpa. W ocenie Kolegium pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...]08.1959r. nie jest żadnym aktem administracyjnym, tj. decyzją, postanowieniem, ugodą, które można by uznać za przedmiot kwalifikujący się do stwierdzenia nieważności. Było to pismo informujące o przejęciu gruntów M. M. przez Państwowy Fundusz Ziemi. Natomiast w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej SKO odniosło się tez do Protokołu przejęcia na własnośc Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR z dnia [...]10.1948r. stwierdzając, iż w protokole tym opisano jedynie gospodarstwo pozostawione przez M. M. we wsi B. Natomiast przejęcie gospodarstwa M. M. na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa powinno być potwierdzone orzeczeniem okręgowego urzędu likwidacyjnego, czy też powiatowej władzy administracji ogólnej, a takiego orzeczenia nie przedstawiono i orzeczenie takie nie było publikowane w latach 1948-1950 w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powołując się na przepisy dekretu z dnia 5.09.1947r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. nr 59, poz. 318) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15.07.1948r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. nr 37, poz. 271) SKO wywiodło, że przejście mienia M. M. na własność Państwa nie zostało potwierdzone orzeczeniem i nie można stwierdzić nieważności nie istniejącego orzeczenia. Nie godząc się z decyzją SKO w B. A. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 835/07 uchylił zaskarżoną przez A. G. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia (pisma) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...]08.1959r. znak [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego pozostałego po przesiedlonej do ZSRR M. M. W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, iż organ nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego, nie dokonał właściwej oceny dowodu z dokumentu oraz nie udzielił niezbędnych wskazówek skarżącej w kwestii przedmiotu, który winien podlegać rozstrzygnięciu organu, czym naruszył przepisy art. 77 § 1, 76 § 1, 7 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Przychylił się jednak do stanowiska SKO w kwestii pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia [...]08.1959r. o nr [...]. Jednocześnie przyjął, iż orzeczeniem na podstawie, którego nastąpiło przejęcie na rzecz Skarbu Państwa mienia pozostawionego przez M. M. po przesiedleniu jej do ZSRR jest "Protokół w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR" z dnia [...] października 1948, z uwagi na spełnienie wszelkich wymogów przez takie orzeczenie wskazanych w art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 dekretu z 5 września 1947 roku o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. nr 59, poz. 318). Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ winien kierować się zasadami wyrażonymi w przepisach art. 7 i art. 9 k.pa tj. wezwać pełnomocnika strony skarżącej – I. G. do sprecyzowania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego poprzez określenie, które konkretnie orzeczenie ma być przedmiotem rozpoznania przez SKO oraz do wskazania przesłanek, które przemawiają za stwierdzeniem nieważności orzeczenia. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. pismem z dnia [...] czerwca 2008 roku nr [...] wezwało pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania wniosku poprzez określenie, które konkretnie orzeczenie ma być przedmiotem stwierdzenia nieważności oraz do wskazania przesłanek, które przemawiają za stwierdzeniem nieważności orzeczenia. Ponadto Kolegium podniosło, iż w przypadku sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, iż chodzi o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejściu na Skarb Państwa mienia M. M., należy do wniosku dołączyć postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po zmarłej właścicielce M. M., w celu wykazania interesu prawnego w tym postępowaniu. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik A. G. w dniu [...] czerwca 2008 roku sprecyzował wniosek poprzez wskazanie, iż przedmiotem stwierdzenia nieważności ma być orzeczenie o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa M. M., przejętego "Protokołem z dnia [...]10.1948 r w sprawie przejęcia na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR". Dodatkowo pełnomocnik skarżącej przedstawił przesłanki – w jego ocenie –uzasadniające stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia. Po otrzymaniu niniejszego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...] zawiesiło z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz wezwało wnioskodawczynię do przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia praw do spadu po zmarłej M. M., a w przypadku braku takiego postanowienia zobowiązało wnioskodawczynię do wystąpienia do sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia praw do spadu po w/w zmarłej, w terminie do dnia [...] lipca 2008 roku. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium cytując treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wskazało, iż dla oceny, czy z wnioskiem w sprawie niniejszej wystąpiła osoba uprawniona niezbędne jest stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłej M. M.. Kwestia ta zaś stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Orzeczenie powyższe zaskarżyła A. G. podnosząc, iż sąd administracyjny wskazał istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni. Na tej podstawie skarżąca wniosła o staranną analizę zebranego materiału dowodowego i kontynuowanie postępowania w sprawie niniejszej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżonego postanowienie, podtrzymują swoją wcześniejszą argumentację. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła A. G. – reprezentowana przez pełnomocnika I. G. Nie godząc się z zawartym w tym postanowieniu stanowiskiem skarżąca przede wszystkim przedstawiła argumenty – przemawiające w jej ocenie – za stwierdzeniem nieważności orzeczenia w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego pozostałego po przesiedlonej do ZSRR M. M.. Dodatkowo podkreśliła, iż w dniu [...] lipca 2008 roku A. G. złożyła wniosek do sądu powszechnego o nabycie praw do spadku po M. M., jednakże z uwagi na brak możliwości uzyskania dokumentów, które znajdują się na Białorusi (aktu zgonu M.M., aktu małżeństwa A. i N. J. z domu M. oraz ustalenia następców prawnych N. J. i W. M. – rodzeństwa A. G.) Sąd powszechny poinformował, o konieczności zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. W tych okolicznościach skarżąca wskazała, iż nie możliwości w chwili obecnej przedstawienia organom administracji prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Zawieszenie zaś niniejszego postępowania będzie skutkowało pozbawieniem możliwości dochodzenia swoich praw do ojcowizny, przejętej z rażącym naruszenie prawa. Podniosła również, iż jako dowód na istnienie po stronie A. G. z domu M. interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności orzeczenia o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa M. M. przedkłada szereg dokumentów, w tym akt urodzenia oraz małżeństwa A. G., które potwierdzają, iż jest córką M. M.. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, postanowienia czy też innego aktu sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), przy czym Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c). W rozpatrywanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Podkreślić należy, że meritum niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia czy wydanie orzeczenia w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, pozostałego po przesiedlonej do ZSRR M. M. na rzecz jej następców prawnych musi być poprzedzone przedłożeniem organowi administracji publicznej prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po tej osobie, a zatem czy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. stwierdzenia nabycia praw do spadku. Przychylenie się do tego stanowisko uzasadniałoby wydanie przez organ uprawniony postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Pismem bowiem z dnia [...] czerwca 2008 roku pełnomocnik A. G. sprecyzował wniosek w tej mierze podnosząc, iż gospodarstwo rolne było własnością matki A. G. – M. M.. Jednocześnie w skardze złożonej do WSA w Białymstoku podkreślił, iż z uwagi na brak szeregu dokumentów, które znajdują się na Białorusi, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia praw do spadku również zostało zawieszone. Na chwilę obecną skarżąca zatem nie jest w stanie przedstawić takiego postanowienia organom administracji publicznej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi, więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest Sąd Administracyjny (Wróbel A., Zakamycze 2005, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 61 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego jest, stosownie do treści art. 28 kpa, każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie do kręgu osób uprawnionych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego należy jego właściciel oraz jego następca prawny. Art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi bowiem, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi. Wnioskodawczyni obecnie jako dokumenty uprawdopodabniające jej następstwo prawne po matce, która została przesiedlona do ZSRR przedkłada akt urodzenia oraz małżeństwa A. G., które potwierdzają, iż jest córką M. M.. Niemniej jednak w świetle obowiązujących przepisów prawa jedynym dokumentem potwierdzającym z całą pewnością prawa wynikające z dziedziczenia jest prawomocne postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia praw do spadku. Stanowisko takie ugruntowane jest zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie dotyczącym tej kwestii. I tak wyroku z dnia 10 sierpnia 2008 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA 528/00 wskazał, iż gdy osoba zgłaszająca żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie legitymuje się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa powinno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim bez wątpienia jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie (LEX nr 54740). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również ten sąd w wyroku z dnia 22 lutego 2000 roku w sprawie sygn. akt I SA 403/99 (LEX nr 55739). Tym samym argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nie narusza również wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 835/07. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa, stąd skargę jako nieuzasadnioną, należało oddalić na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).