II SA/Bk 716/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. J., S. J., J. S. i A. K. N. – S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej terminu i orzekającej nowy termin. oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Postępowanie w sprawie legalności prowadzonych przez M. i W. L. robót budowlanych w lokalu nr 21, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S. zostało wszczęte z urzędu w dniu 27 marca 2007 r. W wyniku dokonanych w roku 2007 i 2008 oględzin powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ustalił, że w przedmiotowym lokalu rozebrano ścianę działową pomieszczenia, w ścianie nośnej pomieszczenia wykonano otwór przejściowy o wymiarach 100 x 205 cm, w ścianie osłonowej wykonano otwór o Ø 100 mm (jako wentylacja kuchni), przebudowano instalację wodociągowo -kanalizacyjną i wentylacyjną, wykonano nową instalację elektryczną, wymieniono stolarkę okienną, wykonano podwieszany sufit i ścianki działowe z płyt gipsowo -kartonowych, usunięto w całym lokalu posadzki a w pomieszczeniach kuchni, przedpokoju i łazience wymieniono podkłady pod posadzki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zobowiązał inwestorów do zamurowania (doprowadzenia do stanu pierwotnego) istniejącej wnęki w ścianie nośnej pomiędzy lokalami nr 21 i nr 14, wykonania nadproża z dwóch kątowników 100 x 75 x 8 stal St3S nad wykonanym otworem drzwiowym o wymiarach 100 x 205 cm w ścianie nośnej z aneksu kuchennego do pokoju, po wykonaniu w/w nadproża zobowiązano inwestorów do pozostawienia otworu przejściowego o wym. 100 x 205 cm pomiędzy aneksem a pokojem bez drzwi, bądź alternatywnie do wstawienia skrzydła drzwiowego z otworami w dolnej części o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza bądź wstawienia drzwi przesuwanych lub składanych odpowiadających przepisom § 79 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Od decyzji tej odwołanie złożyli: J. K., S. i H. J., A. K. N. – S. i J. S., a także M. i W. L. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego, wyznaczając jedynie nowy termin wykonania obowiązków nałożonych na inwestorów. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez H. i S. J., A. K. N. S. i J. S. Wyrokiem z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...] WSA w Białymstoku uchylił decyzje obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji w dniu 16 marca 2010 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego lokalu z udziałem stron postępowania. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że inwestorzy w ramach robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu przejściowego w ścianie nośnej między kuchnią a pokojem wykonali filar murowany z cegły pełnej o wymiarach 25 x 25 cm i wysokości 205 cm. Nad wykonanym otworem drzwiowym na tym filarze oparte jest nadproże stalowe wykonane z dwóch kątowników. Celem dokonania dokładnych pomiarów filara inwestorzy wykonali otwory w płycie gipsowo - kartonowej. Organ powiatowy dokonał także pomiarów wnęki wykonanej w zamurowanym otworze technologicznym znajdującej się w ścianie nośnej pomiędzy lokalami nr 21 (w łazience) a nr 14, z płyt prefabrykowanych kanałowych. Otwór technologiczny o wymiarach ok. 86x 250 cm zamurowany został z dwóch stron cegłą dziurawką grubości 6cm. Od strony mieszkania inwestorów w łazience wykonano w ściance grubości 6 cm "otwór" o wymiarach 61 x 163 cm, rozbierając część ścianki. Wnęka wykonana w tzw. otworze technologicznym, który powstał w trakcie montażu budynku, posiada wymiary 33 x 163x 12cm, wykonana została z płyt gipsowo - kartonowych na drewnianym stelażu i oklejona płytkami glazurowymi. Po prawej stronie wnęki w "otworze" znajdują się dwie miedziane rurki (podejście do grzejnika łazienkowego), natomiast na zewnątrz ściany umieszczono rury miedziane doprowadzające ciepłą i zimną wodę do wanny oraz rura Ø 50 mm (PCV) odprowadzająca wodę. Rury te przymocowane są do ściany uchwytami i osłonięte zabudową z płyt gipsowo - kartonowych. Do protokołu oględzin dołączono dokumentację fotograficzną. Organ przesłuchał również w charakterze świadka wykonawcę przedmiotowych robót – T. N., który zeznał że filar został wykonany z cegły ceramicznej pełnej i bloczka wapienno - piaskowego o przekroju 25 x 25 cm, w celu podtrzymania reszty wykutej płyty kanałowej od wysokości 2,05 - 2,07 m do wieńca stropowego oraz w celu oparcia nadproża nad otworem drzwiowym. Nad otworem drzwiowym zostało wykonane nadproże z kątownika stalowego 1100 x 100 zgodnie z zaleceniami i projektem Tchórzowskiego. Nadto organ I instancji zlecił sporządzenie oceny technicznej w zakresie: wybudowanego filara z cegły, ze wskazaniem czy został on wybudowany zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną a jeżeli nie to jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, precyzyjnego określenia wymiarów wnęki w łazience, jak i otworu przejściowego (technologicznego) w ścianie nośnej oraz sposobu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem i sztuką budowlaną, wskazania z jakiego materiału ma być odbudowany otwór w łazience, pomiędzy mieszkaniem nr 21 a nr 14 oraz jednoznacznego umieszczenia rur c.o. Z przedłożonej oceny technicznej wynika, że inwestor wykonał otwór drzwiowy w ścianie nośnej wewnątrz lokalu, w tym celu usuwając blok ścienny wewnętrzny BW/119/252, jednocześnie przy istniejącym filarze żelbetowym wymurowano filar o przekroju poprzecznym 25 x 25cm, na którym oparto nadproże stalowe z dwóch kątowników. Filar ten został wymurowany z cegły pełnej ze wstawkami z bloczków silikatowych na zaprawie cementowo - wapiennej. Nośność obliczeniowa filarka jest przekroczona o ok. 20%. W związku z powyższym zalecono wykonanie zabiegów wzmacniających filarek murowany poprzez powiązanie go konstrukcyjnie z filarem żelbetowym o wymiarach 30 x 24 cm za pośrednictwem kotew z prętów stalowych żebrowanych Ø 10 wklejanych na klej z żywic. Odnośnie wnęki w ścianie nośnej pomiędzy lokalami nr 21 a nr 14. podano, że projekt techniczny konstrukcji nie przewidywał zastosowania w ścianach nośnych pomiędzy lokalami bloków przejściowych. W tym budynku pomiędzy mieszkaniami nr 14 i 21 przejście montażowe wykonano rozsuwając bloki ścienne na szerokość ok. 86 cm; jednocześnie nie zastosowano żadnego nadproża. Otwór przejściowy zamurowano nie ścianą pełną grubości 24 cm, a dwiema ściankami z cegły dziurawki po 6,5 cm grubości każda. Według autora opinii ścianki te nie mają istotnego znaczenia konstrukcyjnego i nie podpierają we właściwy sposób płyt stropowych. Zarysowania w stropach i ścianach są podobne jak w innych budynkach tego typu wykonanych pod koniec lat 70 - tych w tej technice budowy. Ponadto inwestorzy w trakcie remontu rozebrali górną część ścianki grubości 6,5 cm zamurowującą otwór przejściowy od strony mieszkania nr 21, a następnie skonstruowali wnękę o wymiarach 33 x 163cm i głębokości 13 cm z płyt gipsowo - kartonowych, całość oklejając płytkami glazurowymi. W kwestii wnęki w ocenie technicznej zalecono odtworzenie ścianki murowanej gr. 6,5 cm z cegły dziurawki, (stanowiącej warstwę niekonstrukcyjną) oraz wypełnienie pustej przestrzeni betonem klasy min. B 15. W oparciu o powyższe ustalenia powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek odbudowania ściany poprzez zamurowanie wnęki w łazience o wymiarach 61 x 163 cm pomiędzy lokalami nr 21 (własność inwestorów) i nr 14 (własność H. i S. J.) cegłą dziurawką gr. 6,5 cm na zaprawie cementowej z wypełnieniem pustej przestrzeni pomiędzy ściankami betonem klasy min. B 15 i połączenia filarka murowanego o wymiarach 25 x 25 cm znajdującego się przy otworze drzwiowym pomiędzy aneksem kuchennym a pokojem, z filarem żelbetowym za pośrednictwem kotew z prętów stalowych żebrowanych Ø 10 wklejanych na klej z żywic zgodnie z rys. nr 2 do opinii technicznej. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się H. i S. J. oraz K. A. N. S. i J. S. i wnieśli odwołania. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wyznaczył jedynie nowy termin wykonania obowiązków nałożonych na inwestorów w pozostałej części rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że niewątpliwie wykonane w lokalu inwestorów samowolnie roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż był to remont połączony z przebudową. Skutki samowolnie wykonywanych robót likwidowane są poprzez zastosowanie procedury art. 50, 51 ustawy budowlane, co znalazło odzwierciedlenie w niniejszej sprawie. Celem prowadzonego postępowania było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem - rozumiane jako doprowadzenie do tego stanu w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również w kontekście całości przepisów prawa budowlanego. Wskazano przy tym, że organy w sprawie niniejszej były związane oceną prawną wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...]. W ocenie organu odwoławczego wszystkie wskazania zawarte w wyroku sądu administracyjnego zostały przez organy uwzględnione a zakres obowiązków nałożonych na inwestorów, w świetle sporządzonej opinii technicznej doprowadzą samowolnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiedli H. i S. J. oraz K. A. N. S. i J. S. i zarzucili naruszenie: - art. 7, 77 § 1 kpa i 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie wyjaśnienia wpływu nałożonych czynności na warunki bytowania w lokalu skarżących, - art. 79 kpa przez niedopuszczenie skarżących do aktywnego udziału w oględzinach z udziałem biegłego, - błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przez pominięcie, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oznacza wszystkie czynności, a w tym przeciwdziałania pogorszeniu warunków bytowych w lokalu skarżących w stosunku do stanu sprzed wykonania samowolnych prac remontowych. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że ostatnim orzeczeniem WSA w Białymstoku, zapadłym w niniejszej sprawie, nałożono na organy nadzoru budowlanego obowiązek jednoznacznych ustaleń oraz sprecyzowania czynności, jakie inwestor ma podjąć celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, z zastrzeżeniem by "warunki bytowania w lokalu skarżących odnośnie akustyczności lokalu nie uległy pogorszeniu w stosunku do stanu sprzed wykonania samowolnych prac remontowych". Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie wywiązał się z powyższego obowiązku, nie poczynił bowiem jakichkolwiek ustaleń w zakresie, by warunki bytowania w ich lokalu nie uległy pogorszeniu do stanu sprzed wykonania samowolnych prac remontowych. Skarżący konsekwentnie podnoszą, że na skutek remontu zdecydowanie uległy ich warunki bytowania. Skarga została uzupełniona pismami procesowymi z dnia 21 marca 2011 r. (w piśmie tym skarżący zarzucili brak wzięcia pod uwagę faktu usunięcia warstwy izolacyjnej i nie ułożenia nowej izolacji akustycznej, dokonania zmian w położeniu kuchni – z "pionu" kuchni przeniesiono ją do pokoju obok, pominięcie okoliczności, że standardowo w budynku we wszystkich pomieszczeniach znajdowały się wykładziny dywanowe zaś w pomieszczeniach korytarza położona była wykładzina tzw. gumoleum – taki sposób wykończenia był dodatkowym oprócz standardowej izolacji elementem wygłuszającym, brak ustalenia czy kierownik budowy posiadał stosowne uprawnienia, brak przeprowadzenia rozprawy, brak powiadomienia o toczącym się postępowaniu nowego mieszkańca budynku), pismem z dnia 18 marca 2011 r. (w piśmie tym podniesiono, że nie doprowadzono ściany nośnej do stanu pierwotnego, albowiem intensywna słyszalność nie została wyeliminowana) pismem z dnia 23 marca 2011 r. (zawarto w nim zarzuty do opinii technicznej) Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok NSA z 22 marca 1999r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że kwestia legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr 21, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S. była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Ostatnim orzeczeniem był wyrok z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...], którym uchylone zostały decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że w sprawie przesądzono, iż wykonane roboty budowlane: - nie były przyczyną pęknięć w budynku na ścianach i sufitach w lokalach skarżących, - nie spowodowały zwiększenia akustyczności lokalu inwestorów, Nadto stwierdzono, że prawidłowo dokonano analizy zmiany funkcji pomieszczeń. Zdaniem wyrokującego wówczas Sądu wyjaśnienia w sprawie wymagało jeszcze po pierwsze kwestia dotycząca tego kiedy został wybudowany filar z cegły ceramicznej pełnej i czy budowa ta jest zgodna z przepisami prawa. Nadto Sąd stwierdził, że wątpliwości budzi rozstrzygnięcie organów dotyczące zamurowania (doprowadzenia do stanu pierwotnego) istniejącej wnęki w ścianie nośnej pomiędzy lokalami nr 21 i 14. Jest ono bowiem nieprecyzyjne, gdyż organy nie przesądziły z jakiego materiału jest ściana nośna pomiędzy lokalami nr 21 i nr 14, a w konsekwencji czy zamurowanie, skoro dotyczy ono ściany nośnej, miałoby być zamurowaniem za pomocą zwykłej zaprawy murarskiej, czy też z uwagi na fakt, iż chodzi o ścianę nośną, zamurowanie winno być wykonane przy pomocy materiałów wzmacniających, określonych przez biegłego. Wobec powyższego we wskazaniach dotyczących dalszego postępowania Sąd zlecił organom przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia zakresu prac remontowych w ścianie pomiędzy lokalami nr 21 i nr 14, konstrukcji tej ściany, usytuowania rur przy tej ścianie i w konsekwencji wskazania jakie czynności precyzyjnie określone ma inwestor podjąć w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Zaznaczono przy tym, że przywrócenie do stanu zgodnego z prawem ma polegać na tym by warunki bytowania w lokalu skarżących odnośnie akustyczności nie uległy pogorszeniu w stosunku do stanu sprzed wykonania prac remontowych. Nakazano również wyjaśnienie okoliczności wykonania filara. W ocenie Sądu rozpoznającego aktualną skargę wszystkie zalecenia zawarte w powyższym orzeczeniu zostały prawidłowo wykonane, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego przeprowadziły oględziny lokalu z udziałem stron postępowania oraz zleciły sporządzenie ekspertyzy budowlanej niezależnemu rzeczoznawcy. Przedmiotem sporządzonej ekspertyzy objęta była kwestia wybudowanego filara z cegły, ze wskazaniem czy został on wybudowany zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną a jeżeli nie to jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, precyzyjnego określenia wymiarów wnęki w łazience, jak i otworu przejściowego (technologicznego) w ścianie nośnej oraz sposobu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem i sztuką budowlaną, wskazania z jakiego materiału ma być odbudowany otwór w łazience, pomiędzy mieszkaniem nr 21 a nr 14 oraz jednoznacznego umieszczenia rur c.o. Z opinii tej wynika, że w celu przywróceniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy odbudować ścianę poprzez zamurowanie wnęki w łazience o wymiarach 61 x 163 cm cegłą dziurawką gr. 6,5 cm na zaprawie cementowej z wypełnieniem pustej przestrzeni pomiędzy ściankami betonem klasy min. B 15 i połączyć filarek murowany o wymiarach 25 x 25 cm znajdujący się przy otworze drzwiowym pomiędzy aneksem kuchennym a pokojem, z filarem żelbetowym za pośrednictwem kotew z prętów stalowych żebrowanych Ø 10 wklejanych na klej z żywic. Po uzyskaniu przedmiotowej ekspertyzy organy nadzoru budowlanego, nakazały inwestorom, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wykonanie czynności wskazanych przez rzeczoznawcę w celu legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie Sądu opinia techniczna w sposób jednoznaczny i niepodważalny wykazuje, że wykonanie powyższych robót budowlanych, doprowadzi do legalizacji samowoli budowlanej. Świadczy o tym przede wszystkim wszechstronna i rzetelna analiza materiału dowodowego sprawy a także przepisów techniczno – budowlanych dokonana przez rzeczoznawcę jak również nie kwestionowane doświadczenie rzeczoznawcy w tego rodzaju sprawach. Istotnie skarżący nie byli obecni podczas oględzin przedmiotowego lokalu dokonywanych przez rzeczoznawcę, niemniej jednak uchybienie to, w ocenie Sądu nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po pierwsze z przepisów prawa nie wynika obowiązek udziału stron postępowania w oględzinach dokonywanych przez rzeczoznawcę a nie przez organ. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżący zapoznali się z opinią techniczną, wnieśli skutecznie do niej zastrzeżenia, do zastrzeżeń tych ustosunkował się rzeczoznawca pismem z dnia 14 czerwca 2010 r. Legalności zaskarżonej decyzji nie podważają pozostałe zarzuty podniesione w skardze i w pismach uzupełniających. Większość z nich bowiem dotyczy kwestii, które zostały już przesądzone wyrokiem z dnia [...] października 2009 r. Nadmienić przy tym należy, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego. Wykonane roboty budowlane, mogą być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie naruszają praw pozostałych właścicieli. Naruszenie tych praw może być jednak dochodzone przed sądem powszechnym. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.