II SA/Bk 719/17

Sygn. akt II SA/Bk 719/17 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2017 r. sprzeciwu Gminy J. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Wojewody P. na rzecz Gminy J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Starosta Powiatu B. ustalił wartość rynkową nieruchomości przejętej na własność Gminy J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1631 ha, położonej w obrębie I., gm. J. na kwotę 53.089 zł. W tej samej kwocie ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość i zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy J. na rzecz A. i M. M. Podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2017 r. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny wartości nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, na podstawie cen nieruchomości drogowych. Rynek lokalny dla potrzeb wyceny określił jako obszar powiatu b. Analizie poddał 66 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi nabywanymi na cel publiczny. Spośród nich wyselekcjonował 13 transakcji, na podstawie których określił kwotowe wartości poprawek zastosowanych przy porównywaniu szacowanej nieruchomości z wybranymi do porównań trzema nieruchomościami podobnymi z obrębów Ł. (1 nieruchomość) i P. (2 nieruchomości), nabytymi na cele drogowe. Oszacowana w podejściu porównawczym, przy użyciu metody porównywana parami wartość 1 m2 nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], została określona na kwotę 32,55 zł. Organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie budzi zastrzeżeń formalno - prawnych. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. M., zarzucając rażące zaniżenie odszkodowania. Odwołujący się podniósł, że przedmiotowa nieruchomość była wyceniania w celu naliczenia opłaty adiacenckiej i w tej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość 1 m2 gruntu na 84,92 zł. Natomiast obecnie dla celów odszkodowawczych nieruchomość wyceniono na 32,55 zł/ m2.. Odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie wartości nieruchomości określonej we wcześniejszym operacie szacunkowym, ewentualnie dokonanie zamiany na działkę nr [...], położoną przy ul. [...] w I. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr WG-[...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji stoi w sprzeczności z zasadą korzyści. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań nieruchomości drogowe, pomijając ustalenie średniej wartości 1 m2 nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, przy czym biegły w żaden sposób nie odniósł się do wspomnianej wyżej zasady korzyści. Mając powyższe na uwadze uznać należy, zdaniem organu odwoławczego, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nasuwa poważne wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Nadto organ odwoławczy podał, że odwołujący się wskazuje, iż nieruchomość z której wydzielono działkę nr geod. [...], wyceniana była przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie sporządzonym z dnia [...] maja 2014 r. na potrzeby naliczenia opłaty adiacenckiej. Do akt sprawy dołączył oryginał decyzji Wójta Gminy J. ustalającej opłatę adiacencką z dnia [...] sierpnia 2014 r. a także kopię ww. operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej. Wartość 1 m2 nieruchomości określono na 84,92 zł. Pomimo, że wartość nieruchomości określono dla innego celu niż ustalenie odszkodowania, to jednak, zdaniem organu odwoławczego, tak znacząca różnica w wartości 1 m2 nieruchomości powinna budzić zastrzeżenia, tym bardziej, że jak wskazano w operacie szacunkowym, na danym obszarze nie nastąpiła znacząca zmiana cen nieruchomości. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji uzyskać od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnienia odnośnie podniesionych wyżej kwestii. W sytuacji, gdy wyjaśnienia te okażą się niewystarczające, organ winien rozważyć możliwość ponownego przeprowadzenia wyceny nieruchomości. Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Gmina J. i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich błędne zastosowanie, przyjmując za sposób wyceny nieruchomości kierowanie się zasadą korzyści, która w danym stanie faktycznym nie jest istotna; - art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, gdyż w danym stanie faktycznym istniał plan zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość była przeznaczona pod budowę dróg publicznych, toteż nie zmieniło się jej przeznaczenie. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ odwoławczy skupił się na kwestii wyceny nieruchomości zgodnie z zasadą korzyści z art. 134 u.g.n. i związanym z nim § 36 rozporządzenia. W ocenie Gminy decydującym kryterium w sprawie niniejszej będzie istnienie planu zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Organ odwoławczy chociaż posiadał wiedzę na temat istnienia planu w ogóle nie rozważył tej kwestii. Gmina powołała się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2015 r., II SA/Bk 603/16 odnoszący się do kwestii uwzględniania w operacie szacunkowym przy ustalaniu wysokości odszkodowania istnienia planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości a zatem niezasadnym jest stosowanie zasady korzyści. W planie miejscowym obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod drogi publiczne i aktualnie jest przeznaczona pod drogę. Końcowo podano, że w sprawie niniejszej nie ma znaczenia operat szacunkowy na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej ponieważ został on poddany opinii Komisji Opiniodawczo – Rozjemczej. W tej opinii stwierdzono, że operat zawiera błędy i uchybienia, które mogą mieć wpływ na wynik szacowania i tym samym nie może służyć do celu, dla którego został sporządzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja kasacyjna Wojewody P. Rozstrzygnięciem tym doszło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, który ustalił wartość rynkową nieruchomości przejętej na własność Gminy J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1631 ha, położonej w obrębie I., gm. J. na kwotę 53.089 zł, w tej samej kwocie ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość i zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy J. na rzecz A. i M. M. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że w brak było podstaw do zastosowania przez Wojewodę trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. Powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji stoi w sprzeczności z zasadą korzyści. Zarzucono, że rzeczoznawca majątkowy w operacie stanowiącym postawę rozstrzygnięcia przyjął do porównań nieruchomości drogowe, pomijając ustalenie średniej wartości 1 m2 nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i w żaden sposób nie odniósł się do przedmiotowej zasady korzyści. W konsekwencji stwierdzono, że operat zawiera błędy i uchybienia, które mogą mieć wpływ na wynik szacowania i tym samym nie może służyć do celu, dla którego został sporządzony. Stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w bezspornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy niniejszej zasada korzyści nie ma zastosowania. Zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n., wyrażającym tę zasadę, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Natomiast w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.). W sprawie niniejszej bezspornym pozostaje, że działka nr [...] na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości była przeznaczona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. z dnia 13 marca 2014 r., zatwierdzonym uchwałą nr XXXIV/375/2014 (Dz.Urz. Woj. Pod., poz. 1223), pod teren dróg publicznych klasy lokalnej – droga gminna, oznaczony symbolem 3KDL. Aktualnie działka ta przeznaczona jest pod drogę. A zatem aktualny sposób użytkowania jest tożsamy z celem wywłaszczenia, a co za tym idzie – cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia wartości nieruchomości. Nie nastąpiła zatem zmiana przeznaczenia nieruchomości co oznacza, że brak jest podstaw do zastosowania zasady korzyści. Podkreślić przy tym należy, że nawet gdyby przyjąć, że "aktualny sposób użytkowania" oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny (w tej sprawie przeznaczenie działek pod drogi publiczne) nie wpłynęłoby to de facto na podniesienie wysokości odszkodowania. "Aktualny sposób użytkowania" i wycena takiej nieruchomości przy potencjalnej sprzedaży takiej działki na normalnych zasadach nie mogłaby być ustalana w oderwaniu od istniejącego planu zagospodarowania i przeznaczenia tych działek. Ich wartość zatem nie byłaby porównywalna z działkami np. mieszkalnymi, ale nadal byłaby to cena nieruchomości przeznaczonej pod drogę. W takich okolicznościach faktycznych rzeczoznawca majątkowy zasadnie przyjął do porównania nieruchomości drogowe. Określenie wartości nieruchomości szczegółowo reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). W odniesieniu do gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zasady określania wartości nieruchomości reguluje § 36. Zgodnie z tym przepisem, w szczególności ust. 1-4: 1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji; 2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym; 3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: a. wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, b. wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. 4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ust. 4 rozporządzenia, bo przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości była przeznaczona pod drogi publiczne. W świetle przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwiało odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie zatem wynika kolejność stosowania podejść. Skoro w sprawie niniejszej rzeczoznawca majątkowy dysponował wystarczającą ilością danych dotyczących nieruchomości drogowych brak było podstaw do posługiwania się danymi dotyczącymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w kwestionowanej decyzji kasacyjnej. Brak jest bowiem podstaw do uzupełnienia operatu szacunkowego poprzez odniesienie się do zasady korzyści. Jak wykazano powyżej zasada korzyści w sprawie niniejszej nie ma zastosowania, bo aktualny sposób użytkowania nieruchomości pod drogę jest tożsamy z celem wywłaszczenia, a zatem cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia wartości nieruchomości. Prawidłowo również do porównania przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, bo punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Porównywanie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest uzasadnione dopiero wówczas, gdy brak jest wystarczających danych dotyczących transakcji nieruchomościami drogowymi. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Jeżeli organ stwierdzi, że zachodzi potrzeba uzyskania dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, to w takim zakresie może uzupełnić postępowanie dowodowe, stosując przepis art. 136 k.p.a. Wobec braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej sprzeciw został uwzględniony na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).