II SA/Bk 720/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia p o s t a n a w i a: 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić Gminie S. uiszczony wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 (sto) złotych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Wójt Gminy S. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do granicy nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] z działką sąsiednią o nr [...], położonych w obrębie wsi T. i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w W. Po rozpatrzeniu odwołania D. F. (właścicielki działki o nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Gmina S. wniosła do tut. Sądu sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia Kolegium, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw podlega odrzuceniu, bowiem został wniesiony przez podmiot nie mający do tego legitymacji. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniosła Gmina S., której reprezentantem jest Wójt tej gminy. Sprzeciw został zatem wywiedziony przez podmiot, który jako organ administracji publicznej wydał decyzję w pierwszej instancji. W orzecznictwie, jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ukształtował się pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej zatem sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1, poz. 17). Pogląd ten kontynuowany jest na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów p.p.s.a. Wskazuje się, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie (zob. np wyrok NSA z 24 marca 2015 r. sygn. I OSK 1693/13). W postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 525/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy (podobnie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r. sygn. I OSK 1955/19 i z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 2618/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uchwale z dnia z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy. Przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. gdy ustawa przewiduje wprost prawo jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia wydanego w stosunku do rozstrzygnięcia jej organu – rozstrzygnięcia organu nadzoru. Takie sytuacje przewidują – jak wskazał NSA – np. w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Wobec powyższego Sąd uznał, że Gmina S., choć jest samoistnym posiadaczem jednej z działek prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, nie ma legitymacji do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie, bowiem reprezentant tej jednostki samorządu terytorialnego - Wójt Gminy S. - wydał decyzję w pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy sprzeciw jako niedopuszczalny podlegał odrzuceniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.