II SA/Bk 721/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. przyznać adwokatowi T. Ś. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. II SA/Bk 721/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. znak [...] Naczelnik Gminy w G. przejął na własność Skarbu Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwo rolne o powierzchni 19,73 ha położone we wsi S. gmina G. stanowiące własność O. M. wskazując, iż powodem przejęcia gospodarstwa z urzędu był niski poziom produkcji rolnej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody B. z dnia [...] września 1977 r. W 1997 r. A. M. – syn O. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 1977 r., który to wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. jako organowi właściwemu do prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 1977 r. w przedmiocie przejęcia na własność, w zamian za świadczenia rentowe, gospodarstwa rolnego o pow. 19, 73 ha położonego we wsi S. gm. G. stanowiącego wówczas własność O. M. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przejęcie nastąpiło po stwierdzeniu niskiego poziomu produkcji w gospodarstwie, co ustalono na podstawie protokołu lustracyjnego z dnia 11 grudnia 1976 r., z którego wynika, iż właścicielka nie prowadziła hodowli inwentarza, nie stosowała nawozów, zaś grunty w części były odłogowane. Opisane zaniedbania wynikały z osiągnięcia przez właścicielkę wieku emerytalnego – 71 lat. Jak wskazało SKO zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) państwo mogło przejąć gospodarstwo wykazujące niski poziom produkcji lub zagrożone spadkiem produkcji w rozumieniu przepisów szczególnych. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności i gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) za gospodarstwa wykazujące niski poziom produkcji uważano te, w których w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty wykorzystywano rolniczo, plony były niższe o co najmniej 1/3 od przeciętnych uzyskiwanych w danej wsi na podobnych glebach, a obsada inwentarza była niższa niż 0,4 sztuki przeliczeniowe na 1 ha. Dlatego, w ocenie SKO, nie istniała sprzeczność pomiędzy treścią powołanych przepisów prawa a treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. kwalifikująca decyzję jako nieważną w rozumieniu przepisów art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa. Również zdaniem organu nietrafne są zarzuty dotyczące niezapewnienia właścicielce udziału w toczącym się postępowaniu, braku jej zgody na przejęcie, jak również braku zgody A. M., czy też wydania rozstrzygnięcia na podstawie nieobowiązujących przepisów. W ocenie organu z materiału dowodowego wynika, iż udział strony był faktycznie zapewniony, decyzja została oparta na przepisach obowiązujących w dacie jej wydawania, a zgoda A. M. była zbędna z uwagi na to, że nie był wówczas właścicielem gospodarstwa. Decyzja powyższa z dnia [...] sierpnia 2005 r. została wysłana na adres "A. M. Z. K. ul. H. [...], [...] B." i wróciła z adnotacją doręczyciela "adresat odmówił (tu: nieczytelne) przyjęcia (lub) podpisu". Pismem z dnia 21 listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. poinformowało A. M. o treści własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., jak również o wysłaniu jej na adres zakładu karnego i adnotacji doręczyciela, iż – jak to zinterpretował organ: "adresat odmówił odbioru przesyłki". Pismem zatytułowanym "Zażalenie" datowanym na 28 listopada 2005 r., nadanym tego samego dnia w z. k. w B. i adresowanym na kopercie do P. Urzędu Wojewódzkiego w B., A. M. zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wskazał, iż została wydana niezgodnie z prawem i nie uwzględnia zasad poszanowania własności zawartych w Konstytucji RP, Europejskiej Konwencji Ochrony "Praw Człowieka i Własności", jak również obraża niezawisłość sądów III RP. Powyższą decyzją "przypieczętowano", jego zdaniem, wyprzedaż jego rodzinnej własności. Wniósł o odszkodowanie w wysokości 3.000.000.000 euro i przekazanie części tych pieniędzy na Centrum Onkologii Dziecięcej w B. Podał, iż część przejętej na własność ziemi – 6,72 ha stanowi jego własność, z czego 5 ha zostało zalesione na podstawie dekretu z 1947 r., zaś pozostałą część – około 13 ha - przejęła Gminna Rada Narodowa. Zaprzeczył, jakoby większość gruntów w 1977 r. była odłogowana. Podał, iż uważa się – jako syn i spadkobierca O. M. – za właściciela wszystkich gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Wniósł o wskazanie "kto w jego imieniu podpisał odmowę przyjęcia pisma z dnia 21 listopada 2005 r.". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda P. przekazał "Zażalenie" Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. jako właściwemu do jego rozpoznania i orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 04 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na postanowienie Ministra. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. potraktowało pismo zatytułowane "Zażalenie" jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w trybie art. 127 § 3 Kpa od decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 1977 r. i stwierdziło uchybienie terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. została wysłana 03 września 2005 r. na aktualny wówczas adres A. M. do z. k. w . i w dniu 09 września 2005 r. wróciła z adnotacją doręczyciela, iż adresat odmówił jej przyjęcia. Odmowa nastąpiła w dniu 08 września 2005 r. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 47 § 2 Kpa jeśli adresat odmówił przyjęcia przesyłki, zwraca się ją nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Przesyłkę uważa się w takiej sytuacji za doręczoną w dniu odmowy. W przedmiotowej sprawie termin na złożenie wniosku o ponowne jej rozpatrzenie minął w dniu 22 września 2005 r. Jak wskazało SKO wszystkie pisma składane do tutejszego organu przez A. M., które mogły być potraktowane jako wnioski w trybie art. 127 § 3 Kpa (z dat 28.10. 2005 r., 15.11.2005 r., 28.11.2005 r.), zostały złożone po upływie wyznaczonego terminu. Prowadzi to, zdaniem Kolegium do wniosku, iż strona nie dochowała terminu uzasadniającego merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w "Zażaleniu". Wskazać w tym miejscu trzeba, iż równolegle z postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. toczyło się z wniosku A. M. postępowanie, w którym decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...] Wójt Gminy G. stwierdził prawo własności w/w do działki nr [...] o pow. 0,1059 ha położonej w S. W. Na skutek odwołania wniesionego przez A. M. toczyło się następnie przez kilka lat postępowanie odwoławcze, zakończone ostatecznie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 1998 r. o stwierdzeniu prawa własności. W dniu 21 sierpnia 2007 r. niejasno sformułowaną co do przedmiotu zaskarżenia skargę złożył do sądu administracyjnego A. M. wnosząc jednocześnie o zasądzenie na jego rzecz kwoty 1.000.000 euro i przekazanie 500.000 zł na Centrum Onkologii za obrazę niezawisłego sądu, Konstytucji RP, zniszczenie domu, rozebranie budynków, dewastację całej jego rodowej posiadłości oraz bezprawne parcelacje i sprzedawanie jego własności osobom postronnym. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż ustawa obowiązująca w latach 60-tych stanowiła, iż na zabór mienia konieczna jest zgoda właściciela, co w przedmiotowej sprawie dotyczyło 6,72 ha ziemi i budynków. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. P. jest on jedynym spadkobiercą 19, 72 ha ziemi po rodzicach, z czego 13 ha "zagrabiła", w jego ocenie, Gminna Rada Narodowa, a 6,72 ha zostało zalesione i ten drzewostan obecnie niszczeje. Przyznał, iż razem z matką składał wniosek o przejecie przez państwo 13 ha ziemi, jednak przejęciem objęto całe gospodarstwo, przez co czuje się oszukany. Wniósł o zasądzenie wskazanej kwoty, jak i zwrot 6, 72 ha bezprawnie jego zdaniem zabranej ziemi. W dniu 06 września 2007 r. (pismo z dnia 03 września 2007 r.) wpłynęło do sądu uzupełnienie skargi, w którym skarżący podniósł tożsame z dotychczasowymi argumenty, wniósł o "rozgraniczenie w trybie pilnym" oraz o zasądzenie wskazanego odszkodowania, jak również załączył plik dokumentów. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na wezwanie sądu, powołując się na wolę skarżącego, wskazał, iż skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 1997 r. (k. 79). Stanowisko to zostało podtrzymane na rozprawie przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie, albowiem jest niedopuszczalna. Postępowanie sądowoadministracyjne służy kontroli pod względem zgodności z prawem aktów lub czynności, a także bezczynności organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi i wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego obwarowane jest jednak określonymi warunkami formalnymi, których niespełnienie powoduje niedopuszczalność merytorycznego orzekania i prowadzi do zakończenia postępowania orzeczeniem o charakterze stricte procesowym np. odrzuceniem skargi z powodów wskazanych w przepisie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a. Model postępowania sądowoadministracyjnego został tak ukształtowany, że sprawa - zanim trafi na wokandę sądową - powinna zostać załatwiona w dwuinstancyjnym (dwuetapowym) postępowaniu administracyjnym. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść na decyzje ostateczne, które zostały wydane w wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę środka zaskarżenia w postaci odwołania, zażalenia, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jeśli przepisy takich środków nie przewidują – wniesienie skargi dopuszczalne jest dopiero po wezwaniu organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1, 2 i 3 p.p.s.a.). Sąd może się zatem zająć merytorycznie tylko skargą wniesioną od orzeczenia wydanego po wyczerpaniu w/w trybu postępowania, a nie bezpośrednio od orzeczenia wydanego w I instancji, albowiem właściwą drogą kontroli tego orzeczenia jest w pierwszej kolejności administracyjna kontrola instancyjna. Niedopuszczalna jest zatem skarga złożona do sądu administracyjnego bezpośrednio od orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji i to niezależnie od tego, czy strona wyczerpała, czy nie, przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia. Odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1 – 5 tego przepisu) nastąpi zatem zarówno w sytuacji, gdy skarga wprost dotyczy aktu lub czynności organu I instancji niepoddanych administracyjnej kontroli instancyjnej, jak i wówczas, gdy skarga dotyczy bezpośrednio orzeczenia pierwszoinstancyjnego poddanego następnie kontroli instancyjnej - czy to merytorycznej czy tylko formalnej, a więc gdy strona nie zgadzając się z aktem organu I instancji skorzystała z przysługujących jej środków zaskarżenia, sprawa stała się przedmiotem kontroli (formalnej lub merytorycznej) organu wyższej instancji, jednak strona skarży nie orzeczenie tego organu, a orzeczenie pierwszoinstancyjne. Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której z uwagi na nieprecyzyjnie sformułowaną skargę zawierającą kilka numerów i dat różnych decyzji bez jednoznacznego wskazania, która z nich jest kwestionowana przed sądem – wezwano pełnomocnika skarżącego do wskazania przedmiotu zaskarżenia (zarządzenie k. 68). W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik sprecyzował, iż skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 1977 r. Takie też oświadczenie złożył sam skarżący. Orzeczenie z dnia [...] sierpnia 2005 r. zapadło w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem była kontrola decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. z punktu widzenia stwierdzenia przesłanek nieważności z art. 156 Kpa i zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy w sprawie, występujący w niniejszym przypadku jako organ pierwszoinstancyjny, od którego orzeczenia przysługuje nie klasyczne odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek taki rozpoznawany jest z mocy art. 127 § 3 Kpa przez organ, którego orzeczenie strona przedmiotowym wnioskiem kwestionuje. Przy orzekaniu o zasadności wniosku organ ten występuje zatem w roli organu drugoinstancyjnego. Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ("Zażalenie" z dnia 28 listopada 2005 r.), w wyniku którego zapadło postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie to postanowienie stało się jednak przedmiotem skargi, a decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r., czyli faktycznie decyzja "pierwszoinstancyjna". Skarga na taką decyzję jest zatem niedopuszczalna, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Marginalnie można tylko wskazać, iż zgodnie z przepisami art. 134 i 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i stosuje środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd posiada zatem uprawnienia do objęcia kontrolą również orzeczenie wydane w I instancji, ale – co wymaga podkreślenia - tylko i wyłącznie wówczas, gdy nastąpiło skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego (wyczerpano dwuinstancyjny tryb administracyjny - skarga została wniesiona od orzeczenia wydanego w II instancji i nie jest dotknięta brakami uniemożliwiającymi jej rozpoznanie). Uzupełniająco można także podać, iż nawet przyjęcie, że skarga A. M. dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2005 r., którym stwierdzono uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ("Zażalenia" z dnia 28 listopada 2005 r.), podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to i tak podlegałaby ona odrzuceniu, tyle że z innej podstawy prawnej – jako skarga spóźniona (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazać trzeba bowiem, iż postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r. zostało skarżącemu doręczone na adres: ul. W. [...], [...] B. i korespondencję w/w odebrał osobiście w dniu 16 lutego 2006 r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru podpięte do postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 r. w aktach adm. I instancji). Trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi (art. 53 § 1 p.p.s.a.) upływał zatem w dniu 17 marca 2006 r., podczas gdy działania podjęte przez skarżącego i mające doprowadzić do skontrolowania przez sąd administracyjny prowadzonego postępowania zainicjował on dopiero w 2007 r., albowiem 21 sierpnia 2007 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wniósł do P. Urzędu Wojewódzkiego pismo z dnia 20 sierpnia 2007 r. zatytułowane "Skarga", które na adres sądu zostało przesłane w dniu 28 sierpnia 2007 r. (k. 6 i 7). Wniesienie skargi nastąpiło zatem po prawie półtora roku od doręczenia postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zważywszy na stricte procesowy charakter niniejszego postanowienia sąd nie mógł rozpoznać merytorycznie skargi i zawartych w niej wniosków, zarzutów i żądań. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).