II SA/Bk 722/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2022 roku numer [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. N. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na N. Sz. od dnia [...] października 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta S. uchylił A. N. prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na N. Sz. od dnia [...] października 2018 r., gdyż z dokumentacji będącej w posiadaniu organu pierwszej instancji wynikało, że odwołująca się od [...] września 2018 r. nie zamieszkuje z córką N. Sz., która znajduje się pod opieką i na utrzymaniu dziadków. Strona nie zgadzając się z treścią decyzji, wniosła odwołanie, opisując swoją sytuację rodzinną. W wyniku rozpoznania tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta, uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu swego stanowiska, Kolegium cytując treść art. 4 ust. 2 ustaw z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej ustawa) podniosło, że przepis ten wskazuje osoby uprawnione do świadczenia wychowawczego, którymi m.in. jest matka, a także wprowadza wymóg wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki, z zastrzeżeniem art. 5 ust 2a ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Tak więc, aby matka czy ojciec dziecka uzyskali prawo do świadczenia wychowawczego to dziecko, którego wniosek dotyczy musi z danym rodzicem nie tylko zamieszkiwać, ale także pozostawać na jego utrzymaniu. Warunek wspólnego zamieszkiwania i pozostawania przez dziecko na utrzymaniu matki albo ojca musi zostać spełniony jednocześnie, nie wystarczy bowiem jedynie wspólne zamieszkiwanie dziecka z matką albo ojcem albo tylko pozostawanie dziecka na utrzymaniu matki albo ojca. Mając powyższe na uwadze organ ustalił, że w dniu [...] stycznia 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło oświadczenie K. Sz. - ojca N. Sz. - w którym wskazywał, iż od dnia [...]września 2018 r. jego córka przebywa pod opieką H. i L. Sz. - dziadków N. Sz. - a mimo to, odwołująca się wciąż pobiera świadczenie wychowawcze, którego nie przekazuje dziecku. Dołączył on również kserokopię oświadczenia A.N., zgodnie z którym wyraża ona zgodę na pobyt czasowy córki u dziadków oraz zrzeka się na ten czas alimentów od ojca dziecka. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2022 r. przez organ I instancji ustalono, że N. Sz. od dnia [...] września 2018 r. mieszka i pozostaje na utrzymaniu dziadków, zaś odwołująca się od dnia [...] stycznia 2021 r. przekazuje co miesiąc przyznane na córkę świadczenie wychowawcze. Zaprzestanie zamieszkiwania wspólnie z córką – zdaniem Kolegium - stanowi o zmianie sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego i stanowi podstawę do uchylenia prawa do przedmiotowego świadczenia przez organ pierwszej instancji, który do takiego działania został uprawniony przez ustawodawcę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła A. N., nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu przedstawiała swoją sytuacje rodzinną. Podkreśliła, że przebywanie córki u dziadków wynikało z tego, że pracowała w systemie zmianowym, czy też wyjeżdżała do pracy za granicę. Wskazała także na istniejący konflikt z ojcem dziecka i podkreśliła, że nigdy nie wzięła sobie tych pieniędzy. Mając powyższe na uwadze wniosła o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację i podkreślając, że w dniu [...] maja 2022 r. A. N. złożyła w Kolegium podanie zatytułowane "odwołanie", które jak się później okazało, było skargą na decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] uchylającą prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na N. Sz. od dnia [...] października 2018 r. Zdaniem organu obie decyzje w tym przedmiocie są prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]kwietnia 2022r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] uchylającą prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na N. Sz. od dnia [...] października 2018 r. Na wstępie należy wskazać, iż słusznie uznał organ odwoławczy, że mimo zmiany przepisów jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Od 1 stycznia 2022 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1981), nastąpiła zmiana organu właściwego do obsługi spraw związanych z świadczeniem wychowawczym, którym w obecnym stanie prawnym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie jak poprzednio - wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Niemniej jednak zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy zmieniającej w sprawach świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - w których wnioski o ustalenie prawa do tych świadczeń zostały złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznaczało to, że w przedmiotowej sprawie, która dotyczyła uchylenia skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego na córkę od dnia [...] października 2018 r. będą miały zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2022 r., tj. przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. ze zm.), a zatem organem właściwym na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto podkreślić trzeba, że prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na córkę N. Sz. skarżąca posiadała od [...] października 2018 r. W tym zakresie zostały wydane decyzje Prezydenta Miasta S.: z dnia [...] września 2018 r. która przyznawała świadczenie na okres od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r. (k. 17 akt admin.), decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r., która przyznawała świadczenie od [...] października 2019 r. do [...] maja 2021 r. (k. 24 akt admin.) oraz z [...] marca 2021 r. która przyznawała świadczenie od [...] czerwca 2021 r. do [...] maja 2022 r. (k. 30 akt admin.). Nie jest też sporne, że w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego od [...] października 2018 r. ([...] marca 2022 r.) wypłacono już skarżącej świadczenia za okres [...] października 2018 r. do końca lutego 2022 r., a więc za ten okres prawo do świadczenia wychowawczego zostało już niejako skonsumowane. Nie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji uznanie wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązanie do ich zwrotu na podstawie art. 25 ust. 1 w/w ustawy, przy czym należy podkreślić, że decyzja w tym przedmiocie zapadła w okresie późniejszym tj. w dniu [...] maja 2022 r. (organ I instancji), zaś w dniu [...] lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję ustalającą nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na N. Sz. za okres od [...] października 2018 r. do [...] stycznia 2022 r. i zobowiązującą do zwrotu powyższej kwoty (decyzja ostateczna). Jak wynika z wydanych w sprawie decyzji, które stanowią przedmiot zaskarżania w niniejszej sprawie, materialnoprawną ich podstawę stanowi art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W przedmiotowej sprawie ustalono, na podstawie oświadczenia ojca oraz w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z H. Sz. - babcią N.Sz., że N. Sz. od dnia [...] września 2018 r. mieszka i pozostaje na utrzymaniu dziadków. W zasadzie skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności wskazując, że pracowała w systemie zmianowym czy też wyjeżdżała do pracy za granicą. Kolegium zasadnie uznało tą okoliczność za udowodnioną i stwierdziło, że skarżącej nie przysługiwało świadczenie wychowawcze na córkę na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, skoro dziecko nie zamieszkiwało i nie pozostawało na utrzymaniu matki – skarżącej. To stanowiło podstawę do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy. Sąd podziela stanowisko organów o tym, że skarżąca nie spełniała przesłanek z art. 4 ust. 2 ustawy do przyznania jej świadczenia wychowawczego na córkę w spornym okresie, jednakże należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji (por. wyroki dotyczące świadczeń wychowawczych, jak również związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 u.ś.r., np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., I OSK 1465/21; wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1750/21; wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17, wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 196/16, wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17, wszystkie CBOSA). W trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (por. R. Prokopa [w] J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Komentarz, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w przepisach art. 25 ustawy). W przedmiotowej sprawie taka decyzja już zapadła w dniu 6 lipca 2022 r. Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Jednakże decydujące powinny być tu okoliczności stanu faktycznego sprawy. Podobnie okoliczności stanu faktycznego powinny decydować o tym, czy rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia albo zmiany decyzji oraz świadczenia nienależnie pobranego będą ujęte w jednej decyzji czy decyzjach odrębnych (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/29). Wobec powyższego uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] marca 2022 r.) dopuszczalne i możliwe było jedynie orzeczenie o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego od marca 2022 r. do [...] maja 2022 r., a więc ze skutkiem ex nunc, z mocą na przyszłość, skoro świadczenia za okres od [...] października 2018 r. do [...] lutego 2022 r. zostały już wypłacone, a prawo do tego świadczenia w tym zakresie skonsumowane. Za nieprawidłowe zatem uznać należy orzeczenie w decyzji z [...] marca 2022 r. o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego od [...] października 2018 r., czyli ze skutkiem ex tunc, z mocą wsteczną. Pobrane przez skarżącą świadczenia za okres od [...] października 2018 r. do [...] lutego 2022 r. mogły stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 25 ustawy (co w zasadzie w sprawie miało miejsce przy wydawaniu decyzji w trybie art. 25 ustawy – decyzja organu I instancji [...] maja 2022 r.). Nie jest to jednak przedmiot niniejszego postępowania. Organy zatem w zaskarżonych w przedmiotowej sprawie decyzjach, orzekając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy, poza upoważnieniem ustawowym, wypowiedziały się z mocą wsteczną, do czego nie były uprawnione na podstawie tej regulacji. Powyższe uchybienie związane jest z błędną wykładnią, a w konsekwencji tego błędnym zastosowaniem art. 27 ust. 1 ustawy, do świadczeń wychowawczych już wypłaconych, czyli ze skutkiem ex tunc, z mocą wsteczną. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia niniejszego wyroku. Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i usunąć dostrzeżone naruszenia prawa, przy czym powinien rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba ewentualnie umorzenia postępowania, z uwagi na upływ okresu na jakie zostało przyznane świadczenie wychowawcze. Wobec naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.