II SA/Bk 723/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. T. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Wskutek zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) przez J. i K. T., organ ten przeprowadził w dniu [...] lipca 2019 r. kontrolę legalności robót budowlanych, prowadzonych na budynku inwentarskim znajdującym się na działce nr [...] w miejscowości T., stanowiącej własność R. T. (zwanego "inwestorem"). W trakcie kontroli stwierdzono, że na działce inwestora, w odległości około 1 m od granicy, znajduje się budynek inwentarsko gospodarczy o wymiarach 18,10 m długości i 6 m szerokości, którego więźba dachowa została poddana przebudowie. Ustalono, że inwestor wykonał nowy dach, bowiem zostały wymienione wszystkie krokwie, ułożono nowe belki drewniane na stropie, ułożono pokrycie z eurofali z trzema naświetlami, nie wykonano kontrłat, nie ułożono desek pod pokryciem oraz folii oraz wykonano nowe murłaty na ścianach zewnętrznych. W trakcie kontroli inwestor oświadczył, że posiada zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2018 r. na remont dachu, który miał polegać na zdjęciu łat i kontrłat, demontażu uszkodzonego pokrycia z desek 25 mm, naprawie wiatraków wentylacji grawitacyjnej, ponownym ułożeniu pokrycia z desek, ułożeniu folii wierzchniego krycia, umocowaniu łat i kontrłat, ułożeniu pokrycia dachowego z blachy trapezowej lub dachówko- podobnej, jednakże przed remontem okazało się, że krokwie od strony działki sąsiedniej są załamane, a w trakcie remontu, że część pozostałych krokwi nie nadaje się do użytku. Oświadczył również, że nowe krokwie zostały zamontowane w miejscach starych krokwi, zaś dach ma tą samą wysokość, jaką miał poprzedni. Inwestor przedłożył zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2018 r. na remont dachu na budynku gospodarczym o długości 32,21 m, szerokości 6,06 m i wysokości 5,95 m i powierzchni zabudowy 195,19 m2, uzupełnione w dniu [...] września 2018 r., przez wskazanie zakresu robót, które miały polegać na: zdjęciu istniejącego pokrycia dachowego (eternit) i przekazaniu go do utylizacji, demontażu łat i kontrłat, demontażu uszkodzonego pokrycia z desek 25 mm, naprawie wiatraków wentylacji grawitacyjnej, ponownym ułożeniu pokrycia z desek, ułożeniu folii wstępnego krycia, mocowaniu łat i kontrłat, ułożeniu pokrycia z blachy trapezowej lub dachówko-podobnej. W związku z powyższym, PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonywanych robót budowlanych na ww. budynku, niezgodnie ze złożonym zgłoszeniem. W toku postępowania, dnia [...] lipca 2019 r. organ przeprowadził oględziny na ww. działce, w trakcie których stwierdzono, że na połowie budynku gospodarczego wykonano nową drewnianą więźbę dachową pokrytą eurofalą, w miejscu starej – rozebranej całkowicie. Krokwie zostały wypuszczone poza ściany budynku o około 0,20 m. W ścianie od strony granicy działki, stwierdzono otwory po poprzednich krokwiach. W związku z tym, że nowe krokwie wykonano w innych miejscach, stwierdzono, że wykonanie nowej więźby dachowej wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Inwestor zaś oświadczył, że stara więźba dachowa załamała się i nie nadawała do remontu, lecz odbudowy. Krokwie zostały zaś wykonane w taki sposób, że budynek nie zmienił swojej wysokości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r., poz. 1186, dalej: "P.b.") PINB wstrzymał roboty budowlane przy przebudowie więźby dachowej na budynku inwentarsko - gospodarczym bez wymaganego pozwolenia na budowę, prowadzone przez R. T. na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] w miejscowości T. , stanowiącej własność R. T. oraz nałożył na R. T. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej przebudowy więźby dachowej na budynku inwentarsko – gospodarczym, pod względem obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że wykonane przez inwestora roboty budowlane są przebudową więźby dachowej, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem naruszają elementy konstrukcyjne budynku. W związku zaś z tym, że stwierdzono brak uzyskania przez inwestora takiego pozwolenia, wszczęto przedmiotowe postępowanie i przeprowadzono oględziny wykonanych robót, stwierdzając zasadność zastosowania art. 50 ust. 1 pkt. 1 P.b. W związku z tym, że inwestor wykonał roboty bez nadzoru osoby uprawnionej, nałożono na niego obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej wykonanej przebudowy. PINB wskazał, że po przedstawieniu takiej oceny zostanie podjęta decyzja, co do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB") utrzymał w mocy ww. postanowienie, od którego zażalenie wniósł R. T.. W uzasadnieniu organ podzielił ustalenia dokonane przez PINB, stwierdzając, że zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych, wykracza poza ten zawarty w zgłoszeniu, bowiem polegały one na rozbiórce starego dachu oraz wykonaniu zupełnie nowego. W ocenie PWINB, wykonanych prac nie sposób uznać za remont zdefiniowany w art. 3 pkt 8 P.b., bowiem remontować można jedynie coś co istnieje. Skargę na ww. postanowienie wniósł do tut. sądu R. T., zarzucając mu: 1) naruszenie prawa procesowego przez zaniechanie ustalenia na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a. na podstawie opinii biegłego z zakresu budownictwa zakresu wykonywanych robót, w tym czy stanowią one remont budynku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 122c § 1 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. przez naruszenie skutku ostateczności wynikającego z milczącego załatwienia sprawy przez Starostę Kolneńskiego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe stosowanie art. 3 pkt 7a i 8 P.b. polegające na przyjęciu, że opisany w zgłoszeniu zakres robót i faktycznie wykonywany, wykracza poza pojęcie remontu i stanowi jego przebudowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie więźby dachowej na budynku inwentarsko – gospodarczym bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakładające obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ich oceny technicznej pod względem obowiązujących przepisów. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 50 ust.1 pkt 1 i ust. 3 P.b. W myśl powyższej regulacji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W postanowieniu, zgodnie z art. 50 ust. 3 P.b., organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Następnie, w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, podejmuje kolejne kroki proceduralne wskazane w art. 51 P.b. Redakcja przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że ustawodawca jego dyspozycją obejmuje samowolne realizowanie robót budowlanych niebędących budową. W myśl regulacji art. 3 pkt 7 P.b. roboty budowlane niebędące budową, to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcie remontu i przebudowy posiadają definicje legalne (art. 3 pkt 8 i 7a). Remont został zdefiniowany jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych, innych niż użyto w stanie pierwotnymi. Z kolei przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji. Jak wynika zaś z ustaleń organów obu instancji, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowy, skarżący w dniu [...] sierpnia 2018 r. dokonał zgłoszenia remontu dachu na budynku gospodarczym zlokalizowanym w miejscowości T. na dz. nr ew. gr. [...]. Z treści tego zgłoszenia wynikało, że remont swoim zakresem obejmie: zdjęcie istniejącego pokrycia dachowego (eternit) i przekazanie go do utylizacji, demontaż łat i kontrłat, demontaż uszkodzonego pokrycia z desek – 25 mm, naprawę wietrzaków wentylacji grawitacyjnej, ponowne ułożenie pokrycia z desek, ułożenie folii wierzchniego krycia, mocowanie łat i kontrłat, ułożenie pokrycia z blachy trapezowej lub dachówki podobnej. Żadna z wymienionych prac nie dotyczyła elementów konstrukcyjnych więźby dachowej. Tymczasem z ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2019 r., potwierdzonych następnie podczas oględzin w dniu [...] lipca 2019 r. wynika, że skarżący zdemontował całą starą, znacznie uszkodzoną konstrukcję dachową na budynku inwentarsko - gospodarczym i wykonał nową. Ustalony zakres wykonanych prac budowlanych nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania i nie budzi wątpliwości Sądu, wskazuje natomiast, że zakres prac wykonanych przez skarżącego wykroczył poza ujęty w zgłoszeniu i niewątpliwie przestał być remontem. Natomiast wykonane roboty budowlane niewątpliwie mieszczą się w pojęciu przebudowy i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Sąd podziela stanowisko organów, że zgodnie z wyżej przedstawioną ustawowa definicją remontu, remontem nie mogą być objęte roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego lub jego części i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa ta polegałaby na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po jego rozbiórce. W wyniku remontu nie może powstać nowy obiekt budowlany, bądź jego część. Remontować nie można czegoś co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. Konieczną cechą remontu w rozumieniu ustawy Prawo budowlane jest to, by roboty budowlane były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. O tym samym stanowią również, przytoczone przez skarżącego wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. VIII SA/Wa 447/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r. VII SA/Wa 2160/10. Wymiana więźby dachowej nie stanowi remontu i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1a P.b. Nie podlega zatem przepisom art. 29 ust. 2 pkt 1, ani art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. b P.b. Z wyżej wskazanych przyczyn, Sąd nie podziela zarzutu naruszeniu art. 3 pkt 7a i 8 P.b., na podstawie którego uznano, że wykonane prace wykraczają poza zakres remontu i stanowią przebudowę oraz naruszenia prawa procesowego polegającego na zaniechaniu ustalenia, na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., zakresu wykonanych robót i ich charakteru. Jak już to wyżej wskazano ustalony w sprawie niniejszej zakres wykonanych robót nie został zakwestionowany przez skarżącego ani organ, nie budzi również wątpliwości Sądu, stąd też słuszne jest twierdzenie organów o braku potrzeby powoływania biegłych z zakresu budownictwa do ich określenia. Dokonana zaś na podstawie poczynionych wyżej ustaleń kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako przebudowa, znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako taka odpowiada prawu. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego w zakresie naruszenia art. 122c § 1 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. poprzez naruszenie skutku ostateczności wynikającego z milczącego załatwienia sprawy przez Starostwo Powiatowe w Kolnie. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, z treści złożonego zgłoszenia wynika, że jego zakres nie obejmował budowy nowego dachu. Przedmiotowe zgłoszenie nie wskazywało też na wymianę pojedynczych krokwi z uwagi na ich zły stan techniczny. Jak wynika z ustaleń organów, nie kwestionowanych przez skarżącego, stara więźba dachowa budynku gospodarczego osłonięta była jedynie pokryciem dachowym z eternitu od zewnątrz. Od wewnątrz była widoczna. Część krokwi załamała się przed rozpoczęciem prac budowlanych, co uwidocznione jest na zdjęciach oraz na co sam skarżący wskazuje w protokole z dnia 3 lipca 2019 r. Zatem, jak trafnie wywiódł organ odwoławczy, stan techniczny poszczególnych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej był niewątpliwy. Niemniej jednak, wymiana krokwi w żadnym zakresie nie została uwzględniona w zgłoszeniu. W niniejszym przypadku zaistniała samowola budowlana, wymagająca przeprowadzenia procedury naprawczej. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zatem wdrożyły taką procedurę na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 1, w sytuacji gdy roboty budowlane tam wskazane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót. Wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia, jako że samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. Zasadnie zatem podnosi się, że ww. przepis jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia, jakie względnie nakazy w odniesieniu do prowadzonej inwestycji powinny być wydane. Z przyczyn wyżej wskazanych zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa, organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów zażalenia, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Jedynie marginalnie wskazać należy, że z akt sprawy niniejszej wynika, że skarżący w dniu [...] września 2019 r. wykonał nałożony na niego zaskarżonym postanowieniem obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny technicznej przebudowy więźby dachowej na budynku inwentarsko – gospodarczym. W sprawie została również wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b decyzja z dnia [...] września 2019 r. nr [...], nakazująca skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy przebudowie więźby dachowej do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.