II SA/Bk 725/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. A. i M. W. A. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i umorzenie w tej części postępowania przed organem I instancji oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. A. i M. W. A. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z przebudową dachu w celu uzyskania poddasza na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...] położonej w J.. W dniu [...] listopada 2006 r. do Starostwa S. wpłynęły wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. dokumenty w postaci: zawiadomienia z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] , że po przeprowadzonej w dniu [...] października 2006 r. kontroli zastało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na działce [...] w J. przez T. A. i M. W. A. oraz postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o wstrzymaniu na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego prowadzenia wszelkich robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową przedmiotowego obiektu i nałożeniu obowiązku przedłożenia do dnia [...] stycznia 2007 r. wskazanych dokumentów. W następstwie powyższego Starosta S. postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego własną ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego Starosta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. A. i M. W. A. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu o powyższej decyzji do Wojewody P. T. A. i M. W.A. wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa polegające w ich ocenie na dowolnym uznaniu, iż roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz pominięciu, że w dniu [...] listopada 2006 r. odwołujący posiadali ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, na podstawie której do dnia wydania skarżonej decyzji zakończyli wykonywanie robót. Ponadto skarżący zarzucili niewłaściwe w sprawie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 kpa oraz art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda P. nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę wyżej opisanego budynku mieszkalnego i orzekł o umorzeniu w tej części postępowania przed organem a w pozostałej części utrzymał w mocy tą decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż celem wznowionego postępowania jest ustalenie czy postępowanie zwyczajne w wyniku, którego wydana została decyzja było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. W zależności od rezultatów tego ustalenia, organ zobowiązany jest do podjęcia odpowiedniej decyzji, w granicach określonych w art. 151 kpa. Podkreślono, iż wznowienie postępowania zgodnie z art. 147 kpa następuje z urzędu lub na żądanie strony. W rozpatrywanym przypadku wszczęcie przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego nastąpiło z urzędu a podstawą jego przeprowadzenia była przesłanka art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wedle powołanego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Podstawą istnienia tej przesłanki jest, więc fakt, iż nowe okoliczności i dowody musiały istnieć w chwili wydawania decyzji, lecz dla organu, który wydał decyzję są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. W rozpatrywanym przypadku nowym dowodem i okolicznością faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji a nie znaną organowi administracji architektoniczno - budowlanej l instancji, który tę decyzję wydał było prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego z zakresu samowoli budowlanej odnośnie rozpatrywanej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy w dacie orzekania o udzieleniu pozwolenia na budowę, to jest w dniu [...] listopada 2006 r. organ I instancji nie miał wiedzy odnośnie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania z zakresu samowoli budowlanej dotyczącej robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę. Taką wiedzę organ posiadł w dacie [...] listopada 2006 r., to jest w dniu wpływu pism PINB do Starosty S., a zatem już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego spełnione zostały wymogi art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w związku z tym organ l instancji przeprowadził w sprawie postępowanie nadzwyczajne. W tych uwarunkowaniach organ odwoławczy uznał za bezzasadne twierdzenie skarżących o niewłaściwym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 kpa. Za bezpodstawny przyjęto również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 7 i 77 § 1 kpa. Zdaniem Wojewody P. organ administracji architektoniczno - budowlanej l instancji nie uznał w sposób dowolny, że roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, lecz na podstawie przekazanego do tego organu postanowienia PINB Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] listopada 2006 r. Nadto organ podkreślił, iż w konkretnej sprawie inwestorzy nie uwzględniają, iż w dniu [...] listopada 2006 r. pomimo posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązywało ich postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S., którym zakazano im prowadzenia wszelkich robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową przedmiotowego obiektu. W konsekwencji od dnia [...] listopada 2006 r. nie mieli oni prawa wykonywać żadnych robót budowlanych przy obiekcie. Za trafne przyjęto natomiast twierdzenie skarżących dotyczące braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, lecz z innych przyczyń niż wskazano w odwołaniu. Organ wyjaśnił, iż powołana norma prawna stanowi, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.1 w/w ustawy. Zgodnie z tym przepisem roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie prawnym postępowanie administracyjne z zakresu udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku wcześniejszego rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych objętych wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia staje się postępowaniem bezprzedmiotowym, w którym nie można wydać pozwolenia, lecz które w myśl art. 105 § 1 kpa należy umorzyć. Nie godząc się z powyższą decyzją T. A. i M. W. A. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.. Podobnie jak w postępowaniu odwoławczym skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1) naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez dowolne uznanie, że od dnia [...] listopada 2006 r. nie byli uprawnieni do wykonywania robót budowlanych i które zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz pominięcie, że w dniu [...] listopada 2006 r. posiadali prawomocną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, na podstawie której do dnia wydania decyzji przez organ I instancji wykonali roboty, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 kpa przez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie, 3) błędną wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez przyjęcie, że skarżący z dniem uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie byli uprawnieni do wykonania robót budowlanych, objętych tą decyzją. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wnieśli o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości czy też słuszności skarżonych rozstrzygnięć. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. Przeciwnie w ocenie Sądu kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonej decyzji. Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie administracyjne o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]w J. wszczęte zostało z urzędu. Jako podstawę wznowienia wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Powyższe żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania do kwestii wznowienia postępowania, pozostawiając poza zakresem kognicji organów okoliczności dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W konsekwencji i kognicja sądu ogranicza się do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego wznowienia. W tym miejscu godzi się wskazać, iż postępowanie o wznowienie postępowania jest odrębnym obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki, których dopiero wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przechodząc do meritum spawy wskazać należy, iż ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję jest jedną z podstaw wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż wznawia się postępowanie na tej podstawie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy warunki. Po pierwsze ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Powyższe należy rozumieć jako nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłaszane przez stronę. Dodatkowo podnosi się, iż nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, tj. mieć wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Drugą i trzecią przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie w dniu [...] listopada 2006 r., to jest w dacie podejmowania decyzji w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, Starosta S. nie posiadał wiedzy o toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej w stosunku do robót budowlanych na obiekcie inwestorów objętych pozwoleniem na budowę. Jak wynika z akt sprawy o powyższym fakcie organ powziął wiadomość w dniu [...] listopada 2006 r., gdy do Starostwa Powiatowego w S. wpłynęło zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie samowolnej rozbudowy i przebudowy omawianej inwestycji oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. o wstrzymaniu prowadzenia wszelkich robót budowlanych związanych z inwestycją i nakładającego przedłożenia do dnia [...] stycznia 2007 r. określonych dokumentów. Wskazaną datę potwierdzają pieczęcie wpływu powyższych pism do organu (k. 10 i 11 akt administracyjnych). Przedstawione powyżej okoliczności odpowiadają zakresowi art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w konsekwencji stanowią przesłankę do wznowienia przez organ I instancji postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbudowę wnioskowanej inwestycji. Bez wątpienia w konkretnej sprawie mamy doczynienia z nowymi istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi (dowodami) istniejącymi w dniu wydawania decyzji, nie znanymi organowi, który ja wydał. Stąd stwierdzić należy, iż organy prawidłowo uchyliły decyzję ostateczną Starosty S. z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na wyżej opisaną inwestycję. Jak już wyżej wskazano celem postępowania wznowieniowego jest zbadanie czy postępowanie zwyczajne, w wyniku którego została wydana decyzja, było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. W zależności od rezultatów tego ustalenia organ zobowiązany jest do podjęcia odpowiedniej decyzji w granicach określonych w art. 151 kpa, który to przepis przewiduje dwa możliwe sposoby zakończenia postępowania wznowieniowego. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 kpa odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygając o istocie sprawy. Dokonując natomiast oceny rozstrzygnięcia reformacyjnego podkreślić należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej l instancji posiądzie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę informację, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na wykonanie których prowadzone jest dopiero postępowanie administracyjne, ma obowiązek umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W rozpatrywanym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej l instancji dowiedział się o prowadzeniu przez inwestora budowy przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na tę budowę, już po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Odnośnie postępowania w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte przed uzyskaniem pozwolenia na budowę ugruntowana jest już linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą "decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r. IVSA 1164/98 (LEX nr 53387). Podobnie w wyroku NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 279/99 (LEX nr 47832) stwierdzono, iż " pozwolenie na budowę może być udzielone tylko przed rozpoczęciem robót. Po samowolnym rozpoczęciu robót taka możliwość już nie istnieje, bowiem na organie ciąży wówczas bezwzględny obowiązek stosowania środków przewidzianych dla likwidacji samowoli budowlanej. Dodać należy, iż przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby w konsekwencji do zakwestionowania ratio legis przepisów dotyczących samowoli budowlanej. W tym stanie prawnym organ odwoławczy korzystając z przysługujących mu w przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, kompetencji merytoryczno-reformacyjnych zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa prawidłowo uchylił w części dotyczącej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę rozstrzygnięcie organu l instancji i orzekł o umorzeniu w tej części postępowania jako bezprzedmiotowego przed tym organem a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Nie można natomiast zgodzić się z zawartym w skardze twierdzeniem, że ponieważ inwestorzy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wykonali już roboty, to nie zostały spełnione przesłanki, uprawniające organ administracyjny do wznowienia postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na wykonanie tych robót i jej uchylenia. Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że w myśl art. 145 § 1 kpa postępowanie administracyjne z zakresu wznowienia postępowania można przeprowadzić wyłącznie w sprawię zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzja niedostateczną stanowiłoby rażące naruszenie obowiązującego prawa. Natomiast dla przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego z zakresu wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia w tym postępowaniu decyzji pierwotnej nie ma żadnego znaczenia fakt, że inwestor na podstawię tej decyzji zrealizował już inwestycję. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).