II SA/Bk 726/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. P. i M. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących E. P. i M. P. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na wniosek M. U. z dnia [...] stycznia 2013r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie śmietnika usytuowanego na działce nr geod. [...] w K., gm. C., stanowiącej własność E. i M. P. W trakcie postępowania oraz przeprowadzonych w dniu 15 marca 2013r. oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej działce wybudowany jest obiekt budowlany o wym. 2,0 x 2,5m i wys. 2,3m. Obiekt ten usytuowany jest przy granicy z działką M. U. (nr 106/10, po podziale o nr [....]) oraz drogą publiczną. Obiekt posiada cztery murowane z cegły klinkierowej ściany o gr. 25 cm oraz dach o konstrukcji metalowej pokrytej dachówką ceramiczną. W ścianach zamontowane są dwie "bramki" (jedna od strony drogi, druga od strony posesji państwa P.). Dach jest dwuspadowy, ze spadkiem jednej połaci w kierunku działki sąsiedniej. Obecni na oględzinach Państwo P. oświadczyli, że przedmiotowy obiekt zrealizowali wraz z budową budynku mieszkalnego, zgodnie z załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę (budynku mieszkalnego) ok. 5 lat wstecz. Oświadczyli także, że wykorzystują przedmiotowy obiekt do celów gospodarczych oraz, że w całości jest on usytuowany na ich działce. Organ ustalił również, że posesja państwa P. przylega na całej długości do działki będącej własnością M. U, stanowiącej drogę dojazdową do budynków mieszkalnych. Betonowy płot, rozgraniczający posesję inwestorów od działki Pana U. znajduje się w całości na działce Państwa P. Na podstawie powyższych okoliczności PINB w dniu [...] kwietnia 2013r. wydał decyzję nr [...], nakazującą Państwu E. i M. P. rozbiórkę śmietnika o wym. 2,0 x 2,5 m wybudowanego w narożniku działki nr geod. [...], przy granicy działki nr geod. [...] i od strony drogi publicznej oznaczonej nr geod. [...] położonych w miejscowości K. [...] gm. C. Odwołanie od tej decyzji złożyli E. i M. P. zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania i mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegający na uznaniu, że obiekt małej architektury znajdujący się na działce o nr geod.[...] , położonej w miejscowości K.[...], gm. C. jest śmietnikiem, w wyniku czego za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto błędną podstawę prawną, tj. § 23 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że podstawową kwestią w niniejszym postępowaniu jest charakter przedmiotowego obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zakwalifikował rozpatrywany obiekt do obiektów małej architektury, jako śmietnik, i organ II instancji pogląd ten podtrzymał. Wprawdzie w trakcie oględzin organu I instancji, jak kontroli dokonanej przez pracowników organu II instancji w przedmiotowym obiekcie nie było kubłów na śmieci, tym niemniej wygląd przedmiotowego obiektu odpowiada śmietnikowi uwidocznionemu w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ponadto, na co zwrócił uwagę organ II instancji, na działce skarżącego nie ma innego obiektu, który spełniałby wymogi miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, określone w § 22 ust.2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Kwalifikując kontrolowany obiekt jako śmietnik, organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że jego usytuowanie po granicy z działką sąsiednią, nie spełnia wymogu, o jakim mowa w § 22 ust. 3 komentowanego rozporządzenia, tj. zachowania odległości 2 m od granicy z działką sąsiednią. W tych okolicznościach organ uznał, że nie ma innej możliwości doprowadzenia kontrolowanego obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami technicznymi, jak jego rozbiórka. Końcowo wyjaśniono, że wprawdzie na działce sąsiedniej o nr [...] jest (od strony granicy z działką nr [...]) zlokalizowana droga dojazdowa, jednakże jest to działka prywatna, a droga na niej zlokalizowana nie jest drogą publiczną. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiedli E. i M. P., wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie się do zasady równego traktowania przez władze publiczne, wyjaśniając, że w stosunku do sąsiada skarżących M. U. w analogicznej sytuacji usytuowania w narożniku działki o nr goed. [...] "obiektu budowlanego" przeznaczonego na składowanie odpadów przy granicy z działką sąsiednią, organ nadzoru stwierdził, że skoro w dniu oględzin nie znajdowały się w nim odpady stałe, a obiekt nie przypomina miejsca pełniącego taką funkcję to uznać należy, że z pewnością obiekt nie pełni roli miejsca składowania odpadów stałych. Pełnomocnik skarżących wskazał też na błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania i mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegający na uznaniu, że obiekt małej architektury znajdujący się na działce o nr geod. [...] położonej w miejscowości K. [...] gm. C. jest śmietnikiem w wyniku czego za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto błędną podstawę prawną tj. § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z § 22 ust. 2 pkt l ww. Rozporządzenia w sytuacji gdy do przedmiotowego obiektu małej architektury nie mają zastosowania przepisy techniczne regulujące miejsca przeznaczone do gromadzenie odpadów stałych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podkreślił, że ustalenia organów nadzoru budowlanego odnośnie kwalifikacji kontrolowanego obiektu nie są poparte żadnymi dowodami, a jedynie bazują na domysłach. Ponadto organy nie wzięły pod uwagę tego, że na działce skarżących stoją kontenery z zamykanymi otworami wrzutowymi tuż obok garażu, i ich obecne położenie nie jest sprzeczne z § 23 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. Konkludując uzasadnienie skargi jej autor podkreślił, że w przedmiotowej sprawie na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, poczyniono błędne ustalenia faktyczne, a w konsekwencji przyjęto błędną podstawę prawną. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w lokalizacji niezgodnej z projektem zagospodarowania działki, dołączonym do projektu budowlanego, zatwierdzonego przez Starostwo Powiatowe w B., przy pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, oraz z naruszeniem obowiązujących warunków technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2013r. nakazującą skarżącym - w trybie art. 51 ust.1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) - rozbiórkę śmietnika o wym. 2,0 x 2,5 m wybudowanego w narożniku działki o nr geod. [...], położonej w miejscowości K. [...], gm. C. W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie miało ustalenie charakteru prawnego kontrolowanego obiektu. Organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały go jako obiekt małej architektury służący do czasowego gromadzenia odpadów stałych, tj. śmietnik, natomiast strona skarżąca konsekwentnie twierdzi, że jest to obiekt małej architektury mający charakter wyłącznie użytkowy, któremu nie można przypisać cech śmietnika. Merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji należy poprzedzić wyjaśnieniem, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy zobowiązane są przestrzegać przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, nakazująca organom prowadzącym postępowanie podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 kpa, który zobowiązuje organy administracji publicznej, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Dopiero bowiem całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 kpa i z zachowaniem zasady przekonywania zawartej w art. 11 kpa. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do treści zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie uczyniły zadość powyższym zasadom kwalifikując opisany obiekt jako śmietnik i orzekając jego rozbiórkę. W ocenie składu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający dla takiego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Za bezsporne należy uznać, że wybudowany na działce skarżących - obiekt jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Nie kwestionowane jest również, że dany obiekt budowlany nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi architektonicznemu, tym samym jego wybudowanie w innej lokalizacji, niż przewidziana w projekcie budowlanym i zagospodarowania działki zatwierdzonym przez Starostwo Powiatowe w B. decyzją z dnia [...] marca 2006r., nie daje podstaw do wywodzenia - tylko z tego powodu - negatywnych skutków prawnych. Wprawdzie, jak słusznie zauważył organ nadzoru budowlanego, budowa takich obiektów podlega rygorom przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno - budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), tym niemniej wymogi z § 22 i 23 tegoż rozporządzenia dotyczą wyłącznie miejsc na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, tj. śmietników. W ocenie Sądu dla zakwalifikowania obiektu małej architektury jako śmietnika, konieczne jest uwzględnienie nie tylko konstrukcji tego obiektu, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy administracji, ale i jego przeznaczenia. Uwzględnienie zatem wyłącznie parametrów obiektu, przy braku ustalenia w sposób jednoznaczny faktu wykorzystywania kontrolowanego obiektu w celu przechowywania śmieci, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że mamy rzeczywiście do czynienia z miejscem gromadzenia odpadów stałych. Nie bez znaczenia dla tej oceny jest również, że oględziny, jakie przeprowadziły organy nadzoru budowlanego obu instancji, nie potwierdziły faktu wykorzystywania tegoż obiektu do przechowywania śmieci. Wręcz przeciwnie, z protokołu sporządzonego przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wynika jednoznacznie, w kontrolowanym obiekcie nie ma pojemników na śmieci, a składowana jest w nim ziemia do celów ogrodowych. Pojemnik na śmieci znajduje się natomiast przy rogu budynku mieszkalnego. W związku z tym, iż w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego. Samo zatem przypuszczenie, że w kontrolowanym obiekcie składowane są odpady stałe, nie daje jeszcze podstawy do wysnuwania wniosku, iż mamy do czynienia z obiektem śmietnika. Tym bardziej, że skarżący od początku postępowania konsekwentnie podnoszą, że przedmiotowy obiekt nie pełni funkcji śmietnika i nigdy wcześniej, nie były w nim składowane odpady stałe. Podsumowując, skoro ustalenie charakteru prawnego spornego obiektu jest decydujące dla oceny rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, to w ramach dostępnych środków dowodowych organy administracji powinny dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przesłuchać świadków, a także w miarę potrzeby dokonać ponownych oględzin. Decyzja wydana bez takiego ustalenia jest przedwczesna i narusza wskazane - na wstępie niniejszych rozważań - przepisy postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny zatem jeszcze raz dokładnie ustalić i wyjaśnić charakter spornego obiektu małej architektury, z uwzględnieniem aktualnego stanu zagospodarowania działki skarżących. Kierując się powyższą argumentacją Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz.U. z 2013r., poz. 490). Zasądzone koszty postępowania sądowego obejmują wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.