II SA/Bk 727/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i M. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej, a także na funkcjonowanie linii energetycznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...].03.2014 r. Starosta S., na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej: ustawą, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w T. o numerze geodezyjnym [...] o pow. 15,8200 ha, stanowiącej własność M. i A. B., poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez działkę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV E. – granica RP, w tym na podwieszenie nad działką napowietrznych przewodów linii (minimalna odległość przewodów od ziemi wynosi 13,4 m) oraz na funkcjonowanie linii elektroenergetycznej 400 kV, po jej wybudowaniu w pasie technologicznym o szerokości po 35 metrów od osi linii w każdą stronę, o pow. 3,6909 ha, nadto posadowienie słupa elektroenergetycznego. Lokalizację linii oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonej mapie stanowiącej integralną część decyzji. W uzasadnieniu podano, że w sprawie zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ustawy. Przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy oraz jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostały również przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 ustawy, które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na nieruchomość. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. i A. B., zarzucając naruszenie przepisów art. 6,7,8,9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędne przyjęcie, że działka oznaczona nr [...] położona jest w obrębie Ż., a obszar pasa technologicznego jest zgodny z zapisania planu miejscowego gminy S., gdy tymczasem nieruchomość jest zlokalizowana w obrębie wsi T. gmina S.; - pominięcie okoliczności, że działka nr [...] jest przeznaczona w planie miejscowym gminy S. na cele rolne, zabudowę zagrodową i mieszkaniową z usługami, a wybudowanie słupa narożnego i linii elektroenergetycznej przez środek działki będzie obciążeniem dla jej zagospodarowania ; - naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji pod kątem uciążliwości przebiegu linii dla właścicieli nieruchomości; - błędną wykładnię art. 124 ust. 1 i 3 oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji. Wojewoda P., decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. Organ podzielił stanowisko Starosty. W uzasadnieniu decyzji przytoczył wykładnię przepisów, które zostały zastosowane tj. art. 6 pkt 2, art. 123 ust. 1 i ust. 3,4 ustawy. Organ stwierdził, że budowa linii elektroenergetycznej 400 kV E. – granica RP jest przedsięwzięciem międzynarodowym i niewątpliwie stanowi cel publiczny. Ograniczenie sposobu korzystania przez właścicieli z działki o nr geodezyjnym [...] nastąpiło zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...].03.2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV E.– granica Państwa dla terenu gminy S. obręby geodezyjne: K., T., K., O., B. Inwestor zaproponował właścicielom warunki (w tym propozycje cenowe) zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, poprzez dokonanie rokowań, potwierdzonych pismami i protokołami (m.in. z dnia [...].11.2012 r., [...].08.2013 r.). Skarżący nie wyrazili zgody na przyjęcie propozycji inwestora. Wojewoda wyjaśnił, że o ile przebieg linii po działce odwołujących spowoduje szkodę, to będą mogli ubiegać się o odszkodowanie na podstawie art. 124 ust. 5 ustawy lecz w innym postępowaniu niż niniejsze. Organ zwrócił też uwagę, że Starosta S. postanowieniem dokonał sprostowania błędów pisarskich w decyzji z dnia [...].03.2014 r. poprzez prawidłowe określenie obrębu i gminy na terenie której jest faktycznie położona nieruchomość M. i A. B. W skardze wywiedzionej do Sadu A. i M. B. zarzucili organowi II instancji: - naruszenie przepisów art. 6,7,8,9, 77 par. 1 i 80 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez: a) brak analizy celowości zajęcia pasa gruntu o szerokości 70 m., łącznie 3,6909 ha, b) dowolne przyjęcie, że ułożenie przewodów nad działką skarżących nie prowadzi do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości, która jest przeznaczona na cele rolne, zabudowę zagrodową i mieszkalno – usługową, c) dowolne przyjęcie, że przebieg linii, jak i szerokość pasa technologicznego, stanowi niezbędne minimalne obciążenie nieruchomości, a organ II instancji nie poczynił w tym kierunku żadnych ustaleń, - naruszenie art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez brak realnego i adekwatnego uzasadnienia decyzji, a w szczególności pozbawionego analizy jak najmniejszej uciążliwości decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właścicieli; - błędną wykładnię art. 124 ust. 1 i 3 oraz 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 3 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji zarzucanego przez skarżących naruszenia przepisów prawa. Decyzja ograniczająca sposób korzystania przez skarżących z ich nieruchomości została wydana na podstawie obowiązującego przepisu prawa i w granicach zakreślonych jego treścią, co dla sądu administracyjnego, kontrolującego zaskarżony akt wyłącznie poprzez pryzmat jego zgodności z prawem, stanowiło uzasadnioną podstawę dla oddalenia skargi. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść przytoczonego przepisu wskazuje zatem, że przesłankami uzasadniającymi jego zastosowanie, są: - uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów - brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji. Nadto z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Instytucja opisana art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednolicie interpretowana przez sądy administracyjne i doktrynę. Administracyjne ograniczenie sposobu korzystania właściciela nieruchomości ze swego prawa własności ma charakter wyjątkowy jak każde ograniczenie uprawnień właścicielskich. Służy ściśle określonemu celowi publicznemu, którego realizacja została przewidziana w ściśle określony sposób, a osiągnięcie którego to celu stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. Linię orzecznictwa i stanowisko doktryny przytoczyło uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych niewątpliwie pozwalał na uznanie, że spełnione zostały wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania przez skarżących z ich nieruchomości, położonej w obrębie T., oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 15,8200 ha. Uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...].03.2013 r. w sprawie planu miejscowego określiła przebieg linii elektroenergetycznej przez szereg działek, m.in. przez działkę skarżących. Usytuowanie kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej na załączniku graficznym decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2014 r. jest zbieżne z jej przebiegiem w planie zagospodarowania przestrzennego. Na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przesadzonym w planie miejscowym, nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania linii. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesadza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. w niniejszej sprawie plan miejscowy określił przebieg linii i posadowienia słupa na działce skarżących. Sąd nie podziela twierdzenia skarżących, jakoby organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dysponował swobodą w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew twierdzeniu skargi, organ II instancji nie był władny dokonać zmiany przebiegu linii wbrew ustaleniom planu. Skarżący mogli, na etapie prac planistycznych, wnosić uwagi co do przebiegu linii i usytuowania słupa na ich działce. Zdaniem Sądu udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzone zostało rokowaniami ze skarżącymi zmierzającymi do uzyskania ich zgody na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Białymstoku z 12.022013r. sygn. IISA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.06.2011r. sygn. IISA/Lu 301/11). Przepisy art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają przy tym ani formy rokowań ani też sposobu ich dokumentowania. Akta sprawy administracyjnej wskazują, że skarżący zostali zaproszeni do rokowań przez inwestora. Liczna korespondencja oraz protokoły z wyznaczonych spotkań m.in. z [...].11.2012 r. i [...].08.2013 r. świadczą o podjętych negocjacjach. Fakt, że inwestor wycofał się z zapłaty kwoty 330 000 zł również potwierdza okoliczność, że próby dojścia do porozumienia nie powiodły się. W świetle opisanej wyżej korespondencji wnioskodawcy z właścicielami nieruchomości niewątpliwie wynika, że podejmowane były przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w celu wybudowania linii elektroenergetycznej, które zakończyły się niepowodzeniem. Jeśli nawet (jak twierdzą skarżący) to inwestor ostatecznie zerwał negocjacje – okoliczność taka nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej wystąpienie do organu z wnioskiem o wydanie decyzji. Skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem organu, że rokowania może przerwać każdy z uczestników negocjacji niedostrzegający realnych szans na zawarcie porozumienia. Opowiedzenie się za stanowiskiem skarżących jakoby pozostająca w toku wymiana korespondencji formalnie uniemożliwiała prowadzenie postępowania w przedmiocie decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, czyniłoby iluzorycznym osiągnięcie celu, dla którego instytucja opisana art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest stosowana. Poprzez "przedłużanie" toku korespondencji niemożliwe byłoby rozpoczęcie procesu budowlanego dla każdej inwestycji liniowej celu publicznego albowiem inwestor nie byłby w stanie uzyskać tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane. Sąd nie podziela zarzutów skargi co do błędnej wykładni art. 124 ust. 1 i 3 oraz art. 6 pkt 2 ustawy z przyczyn wskazanych powyżej. Dodać tylko należy, że korzystanie z prawa własności nie jest prawem bezwzględnym, choć gwarantowanym przez Konstytucje RP. Prawo to podlega ograniczeniom, zwłaszcza, gdy stanowią tak ustawy i gdy jest to podyktowane celem publicznym, jak w sprawie niniejszej. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organy art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji uzasadniły, bowiem, ingerencję w prawo własności działki skarżących zastanym stanem prawnym już przed wydaniem spornych decyzji. Przebieg linii i posadowienia słupa zostało ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czym organy były związane bez względu na okoliczność mniejszej czy większej uciążliwości dla skarżących. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).