II SA/Bk 727/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Województwa P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa P. w sprawie powołania Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Województwa P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. (dalej jako RNWFOŚiGW) uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. wystąpiła o powołanie M. B. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady, celem przekazania jej Zarządowi Województwa P. W dniu [...] lipca 2017r. Zarząd Województwa P. uchwałą nr [...] powołał z dniem [...] stycznia 2018r. M. B. na stanowisko Prezesa Zarządu WFOŚiGW w B. Wykonanie uchwały powierzył Marszałkowi Województwa P. Powyższą uchwałę Zarządu Województwa P. z [...] lipca 2017r. objął rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] sierpnia 2017r. Wojewoda P., który stwierdził nieważność § 1 uchwały Zarządu w zakresie słów "z dniem [...] stycznia 2018 roku." Ocenił, iż objęta rozstrzygnięciem nadzorczym część zapisów uchwały została wydana z istotnym naruszeniem prawa. W szczególności, jak stwierdził, "nie sposób uznać, iż wolą wnioskodawcy było powołanie prezesa zarządu w terminie niemal półrocznym od dnia powzięcia uchwały. Gdyby rzeczywistą wolą wnioskodawcy było powołanie prezesa zarządu w tak odległym terminie z pewnością znalazłoby to wyraz we wniosku". Organ nadzoru uznał, że przepis art. 400 j ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r. (dalej jako p.o.ś.) stanowiący o powołaniu członków zarządu nie uprawnia do powołania prezesa zarządu w tak odległym terminie, a odmienna interpretacja mogłaby doprowadzić do licznych nadużyć. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło do sądu administracyjnego Województwo P., w której zarzucono naruszenie: - art. 82 ust. 1 w zw. z art. 79 ustawy o samorządzie województwa z dnia 6 czerwca 1998r. polegające na przekroczeniu przez organ nadzoru ustawowych kompetencji nadzorczych poprzez dokonanie oceny uchwały w zakresie wykraczającym poza kryterium legalności; - art. 400 j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. p.o.ś. (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 519 z późn. zm.) poprzez dokonanie błędnej wykładni, iż wskazanie przez Zarząd Województwa P. w uchwale terminu nawiązania stosunku pracy z Prezesem Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. jest działaniem naruszającym prawo. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody P. kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Skarżący podkreślił, iż kompetencje nadzorcze Wojewody opierają się o kryterium zgodności z prawem, co oznacza możliwość wyeliminowania w trybie nadzoru aktu prawnego tylko w wypadku jego niezgodności z porządkiem prawnym. Niezbędną przesłanką jest wykazanie przez organ nadzoru konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone przez akt oraz wykazanie wyraźnej sprzeczności z prawem wynikającej wprost z treści danego przepisu. W sprawie przedmiotowej, jak wywiódł skarżący, organ nadzoru nie wykazał takiej sprzeczności z prawem, natomiast oparł rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o kryterium pozaustawowe – wyinterpretowane przez Wojewodę wolą RNWFOŚiGW w B. W ocenie skarżącego Zarząd Województwa podjął w terminie określonym w art. 400 j ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska uchwałę zgodnie z przyznaną mu kompetencją i odpowiadającą wnioskowi RNWFOŚiGW. Wyznaczenie terminu powołania wiązało się z treścią art. 400 j ust. 3 ustawy p.o.ś. zawierającego odesłanie do art. 682 Kp, stanowiącego, że stosunek pracy na podstawie powołania może być nawiązany w terminie wskazanym w powołaniu. Odpowiadając na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż skoro w uchwale RNWFOŚiGW z [...] lipca 2017r. nie był określony termin powołania, to powołanie prezesa zarządu miało nastąpić w dniu doręczenia powołania, a nie w bliżej nieokreślonym terminie. Zarząd Województwa w sposób dowolny rozszerzył wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. podjęte na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. 2017, 2096, dalej jako u.s.w.). Zgodnie z treścią art. 79 tej ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że wyłącznie w sytuacji braku zgodności z prawem możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Jak wskazuje się w orzecznictwie "stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków, a tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana został pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta ponadto podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP)." (vide wyrok w sprawie V SA/Wa 4868/15 z dnia 11.01.2016r. Lex nr 2155178, komentarz pod redakcją B. Dolnickiego do art. 79 ustawy o samorządzie województwa, WKP. 2012). Kryterium legalności (zgodności z prawem) precyzuje art. 82 u.s.w., który w ust. 1 stanowi, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym skorzystanie z uprawnienia w postaci stwierdzenia nieważności uchwały ograniczył ustawodawca w ust. 5 art. 82 do istotnej sprzeczności z prawem. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 82 ust. 5 u.s.w. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zatem do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa dochodzi w sytuacji jej sprzeczności z prawem, co rozumie się jako oczywistą, bezpośrednią a jednocześnie odpowiednio "ciężką" niezgodność z prawem. Jak wskazał sąd administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2017r. w sprawie II SA/Ke 599/17 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA) "rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." Skład orzekający w pełni stanowisko to podziela dodatkowego wskazując, że wpisuje się ono w jednolitą linię orzeczniczą oraz doktryny (vide wyroki w sprawie II SA/Gl 1015/16 z 30.01.2017r., II OSK 1546/09 z 10.12.2009r., II SA/Wa 760/07 z 5.09.2007r., II SA/Bk 688/17 z 22.11.2017r.; CBOSA oraz W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, W-wa 1995, str. 28). Inaczej rzecz ujmując – przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest sprzeczność z prawem istotna, przez co rozumie się oczywistość i bezpośredniość tej sprzeczności z prawem, gdy wynika ona wprost z treści przepisu. Brak istotności sprzeczności może prowadzić wyłącznie do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa. Zatem stosując środek nadzoru i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa P., Wojewoda jest zobowiązany do wykazania, w sposób niebudzący wątpliwości, sprzeczności objętego postępowaniem nadzorczym aktu z określonym przepisem (przepisami) prawa wskazując, jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone oraz uzasadnić, że naruszenia tego nie można uznać za nieistotne. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie można uznać, by organ nadzoru spełnił powyższe wymagania i wykazał w sposób przekonujący, iż sporna uchwała w części odnoszącej się do terminu powołania, narusza w sposób istotny prawo. Zarząd Województwa P. podjął uchwałę w sprawie powołania na stanowisko Prezesa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w B. na wniosek Rady Nadzorczej Funduszu zgodnie z upoważnieniem wynikającym z treści art. 400 j ust. 2 u.o.ś. Przepis ten nie precyzuje ani kryteriów powołania, ani innych warunków niż wniosek rady funduszu. Ust. 2a powołanego przepisu stanowi o obowiązku powołania członka zarządu zgodnie z wnioskiem rady. Odnośnie terminów, to ustawodawca zakreślił w nim dla zarządu województwa jedynie termin 7 dni na dokonanie powołania – podjęcia uchwały. Natomiast ani nie określił z jakim dniem zarząd województwa ma powołać zarząd Funduszu Ochrony Środowiska, ani nie wskazał "automatycznego" terminu z którym następuje powołanie. Wyinterpretowany przez Wojewodę termin powołania wynikający z ustawy jako dzień doręczenia aktu powołania jest niczym nieuzasadniony. Z regulacji prawnej art. 400 j u.o.ś. nie da się go wyprowadzić, a wręcz zaprzeczają temu tokowi rozumowania przepisy Kodeksu pracy mające zastosowanie, z mocy ust. 3 art. 400 j u.o.ś., który stanowi, że powołanie stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Rację ma skarżący, że zastosowanie będzie miał art. 682 Kp stanowiący, że stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony – w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Istotą bowiem aktu powołania jest to, że wywołuje on skutki prawne dwojakiego rodzaju: w sferze prawa administracyjnego oraz w sferze prawa pracy (vide J. Stelina – WK 2016, Komentarze Systemu Informacji Prawnej Lex (Lex Omega/04/2018). Podkreślić należy, że we wskazanym przepisie Kodeksu pracy ustawodawca dopuścił, że termin powołania może być określony w akcie powołania, ale nie zawarł obowiązku jego określenia. Nie zawarł też ograniczeń czasowych terminu określającego powołanie i takich ograniczeń nie sposób dopatrzeć się także w mającym zastosowanie w sprawie niniejszej art. 400 j ust. 2a u.o.ś. Zatem to do Zarządu Województwa należy wybór czy akt powołania osoby wskazanej we wniosku rady nadzorczej funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej będzie zawierał określenie z jakim dniem powołanie następuje czy nie będzie wskazywał żadnej daty. W pierwszym przypadku stosunek pracy nawiąże się z dniem powołania wskazanym w akcie powołania, w drugim przypadku w dniu doręczenia aktu powołania – zgodnie z art. 682 Kp. Zdaniem Sądu dwoistego rodzaju (administracyjne oraz na gruncie prawa pracy) skutki prawne aktu powołania w zestawieniu z redakcją art. 400 j u.o.ś. dają podstawę do interpretacji przepisu art. 400 j ust. 2a w zakresie słów "zgodnie z tym wnioskiem", że zarząd województwa w terminie 7 dni od otrzymania wniosku rady nadzorczej funduszu jest zobowiązany do powołania wyłącznie wskazanej we wniosku osoby na wskazaną funkcję, nie może powołać innej niż wskazana osoba, przy czym może w akcie powołania określić datę, z jaką powołanie nastąpi (nawiązanie stosunku pracy), a może takiej daty nie precyzować. W przedmiocie związania zarządu województwa wnioskiem rady nadzorczej funduszu w zakresie powołania członków zarządu funduszu zarówno doktryna jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż zarząd związany jest osobą kandydata, zatem może powołać wyłącznie wskazaną osobę (jak w sprawie niniejszej), odmówić powołania wskazanej osoby, nie może powołać innej niż wskazana osoba (vide wyrok z dnia 1.03.2011 r. w sprawie II OSK 2244/10 (Lex nr 1080220), Komentarz do art. 400 j ustawy – Prawo ochrony środowiska Krzysztof Gruszecki, komentarze Lex). Uzupełniająco należy wskazać na brzmienie przepisów przejściowych ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z dnia 9 maja 2017 r.), która to ustawa uregulowała m.in. treść art. 400 j u.o.ś. Mianowicie w art. 3 ust. 6 cyt. ustawy zmieniającej zawarto regulację, iż mandat dotychczasowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wygasa z dniem powołania członków zarządu, o którym mowa w ust. 6. Zatem także ten przepis dopuszcza określenie w akcie powołania z jakim dniem powołanie następuje. Natomiast nie wprowadza skutku wyprowadzonego przez organ nadzoru, iż każdorazowo powołanie następuje z dniem doręczenia aktu powołania. Z wyżej wskazanych powodów przyjęta w rozstrzygnięciu nadzorczym w sprawie niniejszej interpretacja przepisów i ocena określenia w akcie powołania terminu powołania jako naruszającego prawo (art. 400 j ust. 2a u.o.ś.) w sposób istotny, nie może znaleźć akceptacji Sądu, którego kontrola także opierać się musi wyłącznie na kryterium legalności. W tym miejscu należy wskazać, że problem interpretacji przepisu art. 400 j u.o.ś. w zakresie prawa zarządu województwa do określenia terminu powołania był przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Ol 969/17 (wyrok z 16.01.2018r. dostępny CBOSA), w którym Sąd, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stanął na następującym stanowisku "odmówienie zarządowi województwa prawa do określenia terminu nawiązania stosunku pracy zgodnie z tymi unormowaniami narusza konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji uznania bezpodstawności przypisania kwestionowanej uchwale naruszenia prawa, nie było podstaw do zastosowania przez organ nadzoru art. 82 ust. 1 u.s.w. i stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały". Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to podziela. Przy tym ocenić należy jako zupełnie pozaprawny argument podstawy rozstrzygnięcia organu nadzoru zawierający obawę co do możliwości nadużycia prawa. Nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenia nieważności uchwały samorządu obawa organu nadzoru co do możliwości różnych interpretacji przepisu objętego oceną, mogąca, zdaniem organu nadzorczego, doprowadzić do nadużycia prawa. Stwierdzenie bowiem nieważności aktu w trybie art. 82 ust. 1 u.s.w. może nastąpić tylko w sytuacji istotnego naruszenia prawa, która to sprzeczność winna być oczywista i bezpośrednio wynikająca wprost z treści danego przepisu. Określenie zatem w objętej rozstrzygnięciem nadzorczym w sprawie niniejszej uchwale Zarządu Województwa P. terminu powołania z dniem [...] stycznia 2018r. nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, zatem nie dawało podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tej części. Zdaniem Sądu, zakładając racjonalność ustawodawcy, należy dojść do wniosku, że gdyby zamierzał on datę podjęcia aktu powołania zrównać z dniem powołania wykluczając możliwość ustalenia dnia powołania przez zarząd województwa w uchwale podejmowanej na podstawie art. 400 j ust. 2 i 2a u.o.ś. – dałby wyraz temu bezpośrednio w redakcji przepisu, czego nie uczynił. Natomiast ust. 3 art. 400 j wręcz zaprzecza takiej woli ustawodawcy, odsyła bowiem do regulacji Kodeksu pracy, który wprost stanowi o "terminie określonym w powołaniu". Z wyżej wskazanych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30.08.2002r. (Dz,U. z 2017. 1369 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się kwota 480zł. wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. 1804 ze z.).