II SA/Bk 729/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę II SA/Bk 729/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 16 maja 2005 r. R. M. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. o przyznanie dwóch rodzajów pomocy finansowej: - płatności bezpośrednich do gruntów rolnych: Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) - skarga na decyzje rozstrzygające w przedmiocie tego wniosku była przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 728/06; - płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) - skarga na decyzje rozstrzygające w przedmiocie tego wniosku jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Do przyznania płatności zadeklarował we wniosku następujące działki: A – żyto o pow. 4,20 ha, B – łąka trwała o pow. 0,12 ha, C – ogródek przydomowy o powierzchni 0,13 ha, D – ziemniaki o pow. 0,16 ha, E – ziemniaki o pow. 0,14 ha, F – łąka trwała o pow. 0,16 ha, G – żyto o pow. 0,34 ha, H – owies o pow. 0,25 ha, I – trawy na gruntach ornych o pow. 0,58 ha. W dniu 05 sierpnia 2005 r. przeprowadzono na w/w działkach kontrolę, podczas której stwierdzono rozbieżności z danymi zawartymi we wniosku: działka A – ugór a nie żyto, działki C i H - nie były użytkowane rolniczo, działka G – zawyżenie powierzchni, która w rzeczywistości wynosi 0,09 ha. Po złożeniu przez R. M. korekty wniosku, w dniu 19 września 2005 r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą na zadeklarowanych działkach, której ustalenia z niewielkimi wyjątkami potwierdziły wyniki kontroli poprzedniej. Rozbieżności dotyczyły działki D, na której stwierdzono uprawę wyższego gatunku niż wskazana we wniosku (żyto, a nie ziemniaki) oraz działki G, na której stwierdzono 0,11 ha żyta, a nie 0,09 ha jak ustalono w dniu 05 sierpnia 2005 r. Z uwagi na występujące rozbieżności wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień, które złożył na piśmie w dniu 25 kwietnia 2006 r. Wynika z nich, iż na działce A wykluczonej przez kontrolerów z płatności w/w zasiał żyto, jednak z uwagi na użycie do siewu własnych kilkuletnich nasion i nieuprawianie tej działki od pewnego czasu – 80-90% nasion nie wzeszło, a reszta uprawy została zagłuszona przez chwasty. Ostatecznie działkę zaorał. Taka sama sytuacja miała miejsce na działce oznaczonej jako H. Z kolei działki G i D, zdaniem wnioskodawcy, zasiane były dobrymi nasionami i pozostawały w ciągłej uprawie. Wskazał, iż nie było go stać na zakup dobrych nasion z centrali nasiennej. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ obszernie przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż producent zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności dziewięć działek rolnych, na których przeprowadzono stosowne kontrole: pierwszą w dniu 05 sierpnia 2005 r. i sprawdzającą w dniu 19 września 2005 r. Wykazały one szereg nieprawidłowości dotyczących niespełnienia warunków dobrej kultury rolnej, zawyżenia powierzchni użytkowanej rolniczo oraz zadeklarowania do dopłat gatunku rośliny nie występującej na wskazanym terenie. Organ powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Wskazał, iż dla przyznania wnioskowanej płatności istotne jest, by zadeklarowane do niej działki położone były na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zaś wysokość płatności uzależniona jest od usytuowania działek w poszczególnych strefach ONW oraz wielkości działek zadeklarowanych i użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe. Istotne jest również, by został spełniony wymóg prowadzenia na zgłoszonych do płatności działkach działalności rolniczej w rozumieniu § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia oraz by działalność ta była prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, której definicję zawiera § 14 ust. 2 Rozporządzenia Nr 1257/1999/WE. Organ wskazał także, iż przepisami prawa wspólnotowego regulującymi udzielanie pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich są regulacje rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) (Dz. U. L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.). Zgodnie z art. 70 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004 do przedmiotowych płatności ma zastosowanie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003. Zgodnie z jego treścią, jeśli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku a stwierdzonym podczas kontroli wynosi więcej niż 20 % - płatności ONW nie przyznaje się. Analizując stan faktyczny sprawy organ wskazał treść protokołu kontroli sprawdzającej przeprowadzonej w dniu 19 września 2005 r., z którego wynika, iż: - działka rolna A wskazana jako uprawa żyta oraz działka rolna H wskazana jako uprawa owsa w rzeczywistości były użytkowane rolniczo jako ugór – nastąpiło zatem zadeklarowanie upraw do wyższej grupy płatności niż stwierdzono na miejscu, stąd działki wykluczono z płatności, - na działce C stwierdzono nieużytek, podczas gdy we wniosku deklarowano ogródek przydomowy, - na działce G stwierdzono zawyżenie powierzchni uprawy żyta – deklarowano 0,34 ha, stwierdzono tylko 0,11 ha, - na działce rolnej D zadeklarowanej jako uprawa ziemniaków na powierzchni 0,16 ha w rzeczywistości było uprawiane żyto - nastąpiło zatem zadeklarowanie upraw do niższej grupy płatności niż stwierdzono na miejscu, a zatem nie wykluczało to działki z płatności. Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ wskazał, iż dla ustalenia prawa do płatności ONW przyjął wielkość zadeklarowanych gruntów rolnych jako 6,08 ha, wielkość powierzchni stwierdzonej podczas kontroli i uprawnionej do tej płatności jako 1,27 ha i wyliczył, iż procentowa różnica powierzchni działek zgłoszonych i uprawnionych do płatności wynosi 378, 74 %. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał, zdaniem organu, odmowę przyznania przedmiotowej płatności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. M. zarzucając jej niezgodność z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż nie zgadza się z przedstawionymi mu przez organ zarzutami. Podał, iż uprawiał zadeklarowane działki i utrzymywał grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Odesłał do argumentacji podanej w odwołaniu od decyzji Nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ opisał szczegółowo przebieg przeprowadzonego w pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i powołał treść przepisu art. 136 Kpa oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wywiódł, iż postępowanie kontrolne doprowadziło do ogólnego ustalenia prowadzenia na zadeklarowanych przez rolnika działkach działalności rolniczej oraz że są one położone w strefie płatności ONW. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie oceniono jednak, na których działkach i na jakiej powierzchni ta działalność rolnicza była prowadzona. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza wobec treści § 2 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym płatność jest udzielana producentowi rolnemu prowadzącemu działalność rolniczą na obszarze znajdującym się w mniej korzystnej sytuacji, przez przynajmniej 5 lat od daty pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których jest prowadzona ta działalność wynosi co najmniej hektar, a także prowadzi ogólną dobrą praktykę rolniczą zgodną z potrzebą ochrony środowiska i utrzymania krajobrazu wiejskiego. Organ przytoczył również przepis § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia, w którym wskazano, iż płatnościom ONW podlegają działki rolne użytkowane jako sady, łąki trwałe, grunty orne i pastwiska trwałe. Skargę na decyzję organu II instancji złożył do sądu administracyjnego R. M. wnosząc o jej uchylenie w całości i "uznanie za niebyłe dokonane przez kontrolerów ARiMR w dniach 05 sierpnia 2005 r. i 19 września 2005 r. kontrole" oraz o przyznanie dopłat do działalności rolniczej. Dodatkowo zażądał zasądzenia od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na jego rzecz odszkodowania za straty poniesione wskutek nieprzyznania dopłat. W uzasadnieniu wskazał – identycznie jak w sprawie sygn. akt II SA/Bk 728/06 dotyczącej Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej - iż nie zgadza się z ustaleniem, jakoby na działce nr 128/1 był ugór, albowiem z protokołu kontroli z dnia 17 sierpnia 2005 r. wynika, iż jest tam żyto. Zdaniem skarżącego ustalenia protokołów obydwu kontroli: z dnia 05 sierpnia 2006 r. i 19 września 2006 r. wzajemnie się wykluczają – raz kontrolerzy stwierdzają na działce nr [...] ziemniaki, a później znowu żyto, na działce nr [...] – raz żyto, a następnie ugór. Zarzucił nadto, iż ustalana dwukrotnie powierzchnia kontrolowanych działek różni się: w przypadku działki nr [...] o około 30 %, zaś działek nr [...] i nr [...] o około 10 % pomimo, że do pomiaru użyto tych samych metod. W ocenie skarżącego wskazane niejasności dyskwalifikują zakwestionowane decyzje. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, iż rozbieżności w treści protokołów wynikają z faktu, że pomiędzy datami kontroli skarżący dokonał zasiewów (działka A i D) i innych zabiegów agrotechnicznych, które zmieniły nieznacznie powierzchnię i przeznaczenie działek, zaś stwierdzone rozbieżności nie wynoszą, jak wskazuje skarżący, 30% powierzchni. Przykładowo wskazał, iż na działce A zasiano żyto zimowe, które nie było plonem głównym w 2005 r., a tego właśnie roku dotyczył wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 57 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Co prawda sąd z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może więc badać nie tylko naruszenia prawa w niej wskazane, ale także kontrolować zaskarżony akt pod kątem występowania w nim wszelkich innych ewentualnych wad prawnych, to jednak nie zwalnia to skarżącego od zachowania podstawowych wymogów skargi, w szczególności wskazania w czym upatruje naruszenia jego prawa. Skarga będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest bardzo ogólna i zawiera liczne sprzeczności np. inny numer decyzji podano w części wstępnej skargi, inny zaś w jej uzasadnieniu, dołączono do skargi decyzję o treści kasacyjnej, podczas gdy w uzasadnieniu skargi wskazuje się, iż skarżoną decyzją odmówiono przyznania płatności. Podniesione w skardze zarzuty są bardzo lakoniczne i w gruncie rzeczy sprowadzają się do stwierdzenia, iż "decyzja narusza przepisy prawa". Porównanie treści skargi rozpoznawanej w sprawie niniejszej i w sprawie II SA/Bk 728/06 uprawnia do wniosku, iż są one faktycznie jednobrzmiące i podnoszą te same argumenty, pomimo iż kwestionowane nimi decyzje mają zupełnie odmienny charakter (w sprawie II SA/Bk 728/06 odmówiono R. M. przyznania Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej, w sprawie niniejszej decyzja ma charakter kasacyjny i uchyla do ponownego rozpoznania decyzję o odmowie przyznania płatności do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania). Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa decyzję kasacyjną może wydać organ odwoławczy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie niniejszej przesłanki powołanego przepisu zostały spełnione, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Powodem, dla którego organ I instancji ma ponownie przeprowadzić postępowanie było, zdaniem organu odwoławczego, dokonanie niepełnych ustaleń i niewłaściwej oceny okoliczności wpływających na istnienie prawa do płatności. W szczególności wskazano, iż organ I instancji przesądził ogólnie, iż działki są położone na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, natomiast nie wyjaśnił, na których działkach i na jakiej powierzchni prowadzona była działalności rolnicza podlegająca płatności ONW. Oceny tej nie sposób, zdaniem składu orzekającego, skutecznie zakwestionować i nie uczynił tego również skarżący. Wskazać trzeba, jak słusznie zauważył organ II instancji, iż dla przyznania płatności dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) przewidzianych w przepisie art. 14 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE.L.99.160.80 z dnia 26 czerwca 1999 r.), nie wystarczy ustalenie położenia zgłoszonych do płatności działek na takim obszarze (jego legalną definicję zawierają przepisy art. 17 – 20 wskazanego aktu prawnego). Zważyć trzeba, iż regulacje krajowe uszczegóławiają zasady przyznawania płatności ONW, a w związku z tym nie może dojść do przyznania lub odmowy przyznania przedmiotowego wsparcia finansowego z pominięciem tych regulacji. Wskazać w tym miejscu trzeba na Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Stosownie do treści § 2 ust. 1 tego aktu prawnego płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których prowadzona jest działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Nadto przedmiotowa płatność jest udzielana do działek użytkowanych nie dowolnie, ale jako grunty rolne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe, przy czym kwota płatności na 1 ha zależy od ich położenia w określonej strefie nizinnej I lub II, na obszarze ze specyficznymi utrudnieniami lub na obszarze górskim (§ 4 ust. 2 pkt 1 – 4 Rozporządzenia Rady Ministrów). W związku z powyższym słusznie organ II instancji wywiódł, iż dla rozstrzygnięcia o prawie do płatności nie wystarczą ogólne ustalenia, jakie poczyniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Tym bardziej, że są one wspólne z ustaleniami, jakie organ przeprowadził do sprawy R. M. znak [...] (sygn. akt II SA/Bk 728/07) w przedmiocie przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (wspólne protokoły kontroli, wspólne oświadczenia skarżącego do obydwu w/w spraw) i nie w pełni uwzględniają specyficzne przesłanki przyznania płatności zwanej ONW, wskazane powyżej. Jednocześnie dodać trzeba, iż uzupełnienie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w powyżej wskazanym zakresie przed organem odwoławczym było niedopuszczalne w świetle art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 136, z których wynika zakaz przeprowadzania przed organem odwoławczym postępowania wyjaśniającego uzupełniającego materiał dowodowy w całości lub w znacznej części. Taki właśnie zakres miałyby czynności zmierzające do ustalenia powierzchni i rodzaju konkretnych działek zgłoszonych we wniosku pod kątem ich położenia na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania i w określonej strefie tego obszaru zgodnie z § 4 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. Czynności te wiązałyby się bowiem z koniecznością uzupełnienia wyników kontroli przeprowadzonych w dniu 05 sierpnia 2005 r. i 19 września 2005 r., a więc z powtórzeniem ich na miejscu w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia o prawie do płatności ONW. Zaangażowanie organu II instancji w tak szeroko określony zakres czynności uzupełniającego postępowania wyjaśniającego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania – art. 15 Kpa, zgodnie z którą postępowanie powinno polegać na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez obie instancje administracyjne. Jej niezachowanie byłoby niekorzystne przede wszystkim dla skarżącego, albowiem odbierałoby mu prawo do żądania skontrolowania decyzji przez instancję wyższą. Z uwagi na powyżej przedstawione stanowisko uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 Kpa z zaleceniami ustalenia wskazanych okoliczności nie narusza prawa. Zatem skarga podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.