II SA/Bk 730/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Starosta H. wywłaszczył działki nr [...] i [...] o powierzchni łącznej [...] ha, położone w obrębie P., stanowiących własność W. P. na rzecz Gminy Miejskiej H. oraz ustalił wysokość odszkodowania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że powyższa nieruchomość, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta H. została przeznaczona pod cmentarz. Z uwagi na brak zgody właściciela na dobrowolną sprzedaż zostało przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe. Od powyższej decyzji W. P. złożył odwołanie. Organ II instancji, po jego rozpatrzeniu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu sprawy, Starosta H. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] ponownie wywłaszczył obie działki stanowiące własność W. P. i ustalił wysokość odszkodowania. Z powyższą decyzją nie zgodził się W. P. i złożył odwołanie. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu z planu miejscowego, organ I instancji nie ustalił, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana a także wytknął błędy w operacie szacunkowym dotyczącym wyceny wywłaszczanej nieruchomości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta H. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] wywłaszczył na rzecz Gminy Miejskiej H. nieruchomości położone w H. w obrębie [...] P., oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem na cmentarz. Jednocześnie ustalił na rzecz W. P. z tytułu wywłaszczenia odszkodowanie w wysokości 51 709 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przeprowadzone postępowanie zostało uzupełnione o wypis i wyrys z planu miejscowego oraz sporządzona została aktualizacja operatu szacunkowego w sprawie wyceny wywłaszczanej nieruchomości. Organ ustosunkował się również do zastrzeżeń W. P. przedstawionych w piśmie z dnia [...] marca 2006 r. podnosząc, iż nie są one uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obliczenia wartości nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości rolnych z pominięciem cen nieruchomości komercyjnych stwierdził, że zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określa się według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Podkreślił, że do określenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości mogło być zastosowane wyłącznie podejście porównawcze, jako umożliwiające uzyskanie najbardziej prawidłowego wyniku. Ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określono nie według aktualnego sposobu jej użytkowania (jako grunt rolny, leśny), lecz według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Od powyższej decyzji W. P. złożył odwołanie do Wojewody P. wnosząc o jej zmianę polegającą na odstąpieniu od wywłaszczenia, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił nie wskazanie konkretnego celu publicznego – czy ma to być cmentarz komunalny czy wyznaniowy, brak oceny zamierzonego celu publicznego w odniesieniu do ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie ustosunkowanie się do podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących operatu szacunkowego oraz naruszenie przepisów proceduralnych, w szczególności nie wyznaczenia rozprawy z udziałem właściciela. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] Wojewoda P. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że a z akt sprawy wynika, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości było uzasadnione. Wywłaszczana nieruchomość, zgodnie z załączonym do akt wypisem i wyrysem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. H. przeznaczona została pod cmentarz. Celem publicznym jest m.in. zakładanie i utrzymywanie cmentarzy, niezależnie czy cmentarz jest wyznaniowy, czy komunalny i przez kogo ma być realizowany. Skoro nabycie nieruchomości w drodze umowy okazało się niemożliwe, należało przyjąć, że założenie cmentarza może być zrealizowane wyłącznie w drodze wywłaszczenia. Organ podkreślił, że tryb postępowania w sprawie został zachowany. Rozprawy w postępowaniu wywłaszczeniowym były prowadzone, zaś odwołujący był o nich zawiadamiany w sposób prawidłowy. Ustawa nie nakłada obowiązku uczestniczenia stron w rozprawie. Niezależnie od tego wielokrotnie informowano strony o możliwości zapoznania się z aktami, wniesienia uwag i zastrzeżeń, w tym przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Został zatem zapewniony czynny udział stron w sprawie. Organ zaznaczył, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące ochrony przyrody i wód są rozpatrywane na etapie zatwierdzania planu a nie wywłaszczenia, dlatego też nie mogły one zostać uwzględnione. Odnośnie zarzutu dotyczącego operatu szacunkowego organ stwierdził, że jest on niezasadny. Wbrew twierdzeniom odwołującego się, rzeczoznawca przyjął do ustalenia wartości nieruchomości działki położone w pobliżu zabudowy i podobnym uzbrojeniu a nie działkę położoną w Milejczycach. Na powyższą decyzję W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od wywłaszczenia działek stanowiących jego własność, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie zasad i trybu postępowania, w tym przede wszystkim zasadność wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem na bliżej nieokreślony cmentarz, brak rozważenia wpływu cmentarza na środowisko oraz wysokość odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Wskazał, że Skarżący potwierdza ten fakt, gdyż złożył wniosek o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269, art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Postępowaniu administracyjnemu w sprawie niniejszej nie można zarzucić nieprawidłowości, a zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego. Wstępnie wyjaśnić należy, że skarga W. P. została merytorycznie rozpoznana przez Sąd, gdyż termin do wniesienia skargi (złożonej po terminie) został skarżącemu przywrócony postanowieniem Sądu z dnia 21.12.2006r.. Dlatego też nie było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi z przyczyn formalnoprawnych. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wszczęcie postępowania zostało poprzedzone rokowaniami w myśl art. 114 w/w ustawy. Burmistrz Miasta H. pismem z dnia [...].09.2002r. zaproponował skarżącemu zamianę działek, podlegające wywłaszczeniu na inne działki. Strony nie doszły do porozumienia pomimo licznej korespondencji i wielokrotnie wyznaczanych terminów spotkań do negocjacji oraz wyznaczanych rozpraw administracyjnych (art. 118 ust. 1 ustawy). Burmistrz Miasta H. występując do Starosty H. z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, uzasadnił to potrzebą przeznaczenia działek pod usytuowanie cmentarza. Jest to inwestycja celu publicznego, co niewątpliwie wynika z art. 6 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000r. nr 23, poz. 295). Dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny wynika nie tylko z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale przede wszystkim z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wbrew zarzutowi skargi nie ma znaczenia, czy nieruchomości wywłaszczone będą przeznaczone pod budowę cmentarza komunalnego, czy też cmentarza wyznaniowego, albowiem w każdym przypadku inwestycja taka służy społeczeństwu.. Art. 6 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymieniając "cmentarze" jako cele publiczne, nie różnicuje tego pojęcia w zależności od wyznania. Natomiast poza sporem pozostaje okoliczność, że działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...] zostały przeznaczone w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta H. pod urządzenie cmentarza. Plan został zatwierdzony już w 1994r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w H.. Początkowo planowany cmentarz został określony jako "parafialny wyznania prawosławnego", ale w dniu [...].12.2003r. doszło do zmiany tego zapisu poprzez wykreślenie słów "parafialny wyznania prawosławnego" (uchwała Rady Miasta H. nr [...]). Zapis w planie miejscowym o przeznaczeniu nieruchomości pod cmentarz (ogólnie) pozostawał więc aktualny na datę wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż organ nie wykazał, by realizacja cmentarza była możliwa bez konieczności wywłaszczenia nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ słusznie powołuje się na konieczność realizacji planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykazuje, że nabycie nieruchomości od skarżącego w drodze umowy okazało się niemożliwe, wskutek braku woli zbycia po stronie skarżącego według propozycji przedstawianych wielokrotnie przez Gminę. Jak wynika z pisma Burmistrza Miasta H. z dnia [...].04.2004r. kierowanego do Starostwa Powiatowego oraz dołączonego szkicu sytuacyjnego, w kompleksie nieruchomości przeznaczonych pod cmentarz, jedynie działki skarżącego o nr 1 i 3 nie zostały przez Gminę wykupione. Natomiast działki sąsiednie o nr [...], [...] , [...] zostały zakupione przez Gminę od innych właścicieli. Brak możliwości pozyskania nieruchomości od skarżącego w drodze wywłaszczenia doprowadziłoby do braku realizacji inwestycji niezbędnej społeczeństwu. Organ wyczerpująco uzasadnił istnienie przesłanek z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które warunkują wywłaszczenie nieruchomości skarżącego. Zarzut skargi dotyczący zaniżonej wartości nieruchomości, również nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie. Wysokość odszkodowania na kwotę 51 706 złotych została ustalona w operacie szacunkowym, opracowanym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. Ł.. Wycena nieruchomości była aktualizowana na datę [...].02.2006r., zaś decyzja wywłaszczeniowa została utrzymana w mocy przez organ II instancji dnia [...].08.2006r. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy zachowuje aktualność przez okres 12 miesięcy od jego sporządzenia chyba, że zaistnieją szczególne okoliczności podważające aktualność wyceny. Jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, skarżący nie przedłożył żadnych dowodów dyskwalifikujących operat szacunkowy, choćby odmienną opinią innego rzeczoznawcy. Sąd zwraca uwagę, że co do sposobu wyceny nieruchomości i zastosowanej metody, rzeczoznawca złożył pisemne obszerne wyjaśnienia (z dnia [...].08.2005r.) odpowiadając na zastrzeżenia i uwagi pełnomocnika skarżącego (z dnia [...].07.2005r.). Posądzanie rzeczoznawcy o nierzetelność i stronniczość jest niezasadne. Skarżący winien dokładnie zapoznać się z treścią operatu szacunkowego z dnia [...].02.2006r., a w szczególności z "oceną wyniku", a wówczas zrozumiałby, że wycena jego nieruchomości nie została oparta o wartość transakcji z M., gdzie nabyto grunt pod cmentarz, zaś biegły podał warunki tej transakcji tylko informacyjnie i po to, by wskazać na wyższą wycenę przyjętą w oparcie i porównywaną do cen gruntów przeznaczonych pod budowę, a nie do cen gruntów rolnych i leśnych, które oscylują na rynku w cenach niższych. Operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (rozdział IV), a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi przepisów art. 128-135 ustawy. Sąd zwraca uwagę na okoliczność, że znaczna część skargi nie dotyczy meritum sprawy niniejszej. Stanowi polemikę z zasadnością uchwalenia planu miejscowego przeznaczającego część gruntów pod realizację cmentarza, zamiast pod budownictwo agroturystyczne oraz negatywnego wpływu tej inwestycji na środowisko. Godzi się zauważyć, że tego typu uwagi mogły być podnoszone na etapie uchwalania planu miejscowego, nie zaś w sprawie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Nie polega na prawdzie zarzut skarżącego jakoby organ I instancji nie wykonał zaleceń Wojewody zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...].01.2006r. Do akt sprawy został dołączony bowiem wypis i wyrys planu miejscowego. Przedłożono też "Prognozę skutków wpływu ustaleń planu miejscowego na środowisko przyrodnicze", gdzie znajduje się odnośnik dotyczący lokalizacji cmentarza. Organ I instancji określił także w decyzji cel wywłaszczenia i zażądał aktualizacji operatu szacunkowego, który został wykonany ([...].02.2006r.) w oparciu o bieżące przepisy – rozporządzenie Rady Ministrów z 27.09.2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 196, poz. 1628). Materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany i należycie rozpatrzony, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 kpa. Mając na względzie powyższe okoliczności skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)