II SA/Bk 732/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi A. S. i P. S. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "S. P." A.S., P. S. spółka cywilna w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora – A. S. i P. S., Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjno – wypoczynkowego (do 99 miejsc noclegowych) – zabudowa usługowa, wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, w ramach działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi i gruntów – [...] i [...], położonych w B., przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], uchyliło w całości powyższą decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2012 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. SKO w B. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], uchyliło w całości powyższą decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2013 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeprowadzeniu postępowania po raz trzeci, Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy planistycznej. W jego ocenie, uwzględniając stanowisko SKO w B. wyrażone w jego wcześniejszych decyzjach, należy stwierdzić, że zasadnym jest, aby granice obszaru analizowanego w kierunku wschodnim zostały wyznaczone w odległości ok. 530 m od najdalej położonych w kierunku wschodnim granic terenu objętego wnioskiem, a inaczej, w odległości ok. 350 m od minimalnych granic terenu, który należało objąć analizą na zasadzie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Następnie organ bardzo szczegółowo uzasadnił powyższe stanowisko. Dalej organ wyjaśnił, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu dla planowanej inwestycji jest przesądzenie, czy spełnione są warunki zawarte w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej oraz, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 53 ust. 3, pkt 1 i 2, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Jednym z tych warunków jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odnosząc się do zarzutu braku informacji odnośnie analizy funkcji na poszczególnych działkach organ zauważył, iż przedmiotowa kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę należy przyjąć, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zdaniem organu I instancji, przedmiotem niniejszego postępowania jest zabudowa usługowa w postaci budynku rekreacyjno - wypoczynkowego z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Wobec takiego faktu, w części analizy urbanistycznej skupiono się na wykazaniu, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów poprzez wskazanie "podobnych" funkcji na jednoznacznie wskazanych działkach, zawierając jednocześnie informację, iż poza w/w obiektami w obszarze tym znajdują się również budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej bądź zagrodowej, z zabudową towarzyszącą. Z w/w powodów, w części opisowej analizy urbanistycznej dotyczącej kontynuacji funkcji, wskazano jedynie część z istniejących w obszarze analizowanym działek. Natomiast do celów analizy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy, wzięto pod uwagę wszystkie zabudowane działki w obszarze analizowanym, z pominięciem działek niezabudowanych, bądź położonych w granicach terenu objętego wnioskiem, ale zlokalizowanych przy innych drogach publicznych niż droga powiatowa – stanowiącą ul. [...], z której następuje główny zjazd na nieruchomość wnioskodawców. Natomiast do celów analizy w zakresie kontynuacji intensywności wykorzystania terenu (ustalonej na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia), nie brano pod uwagę niezabudowanych działek oraz działek nie przyległych do tej samej drogi publicznej co obszar terenu objętego wnioskiem, jednak znajdujących się w granicach objętego analizą. Zdaniem organu I instancji, z w/w względów, stan zabudowy tych ostatnich, również nie powinien wpływać na określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, gdyż mimo faktu, iż znajdują się w granicach terenu objętego analizą, są położone innych drogach publicznych niż działki objęte wnioskiem inwestorów. Dalej organ wyjaśnił, że analizując złożony wniosek oraz oceniając wszystkie uwarunkowania (organ szczegółowo je przedstawił), charakter planowanego przedsięwzięcia oraz lokalizację planowanej inwestycji, inwestycja nie koliduje z ustaleniami ochronnymi dla tego obszaru i nie stoi w sprzeczności z tymi ograniczeniami. Planowana inwestycja znajduje się w obszarze Natura 2000 Puszcza B. (PLC200004), jednak nie spowoduje ona trwałego zwiększenia ilości emisji w stosunku do poziomu obecnego, choć w trakcie prac budowlanych nie można wykluczyć krótkotrwałego zwiększenia emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza spowodowanych pracą sprzętu oraz pojazdów dowożących materiały budowlane. W ocenie organu, przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane na obszarach wodno-błotnych, czy innych obszarach o płytkim zaleganiu wód podziemnych, obszarach wybrzeży, obszarach górskich lub leśnych, obszarach objętych ochroną, w tym w strefie ochronnej ujęć wód i obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarach przylegających do jezior. Nie leży również na obszarach, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone, obszarach o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne i obszarach ochrony uzdrowiskowej. Zmiany w środowisku wynikające z prowadzenia prac i będą miały zasięg lokalny , krótkotrwały i będą odwracalne. Organ wyjaśnił też, że rozpatrując złożony wniosek, przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, spełniając wymogi art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, zwrócił się stosowne uzgodnienia do Starosty H., Marszałka Województwa P., Zarządu Dróg Powiatowych w H. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i je otrzymał lub nie zgłoszono do nich sprzeciwu. Nie dokonywano natomiast uzgodnień z pozostałymi organami określonymi w art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej, gdyż w analizowanym przypadku obowiązek taki nie występuje. Odwołanie od powyższej decyzji do SKO w B. wnieśli D. A. i W. A. SKO w B. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że niniejsza sprawa była już rozpatrywana dwukrotnie przez Kolegium i poprzednie decyzje organu I instancji ustalające warunki zabudowy dla ww. inwestycji były uchylone. W decyzji z dnia [...] listopada 2013 roku Kolegium podniosło, iż wyznaczając obszar analizowany, w granicach przekraczających wielkości minimalne, określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, organ I instancji nie wykazał, że rzeczywiście miał na względzie przede wszystkim zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a ponadto stwierdziło brak w aktach sprawy dowodu na okoliczność, iż sama analiza w wyznaczonym obszarze została przez organ I instancji przeprowadzona w sposób prawidłowy, gdyż zarówno część tekstowa, jak i część graficzna wyników analizy nie zawierała informacji odnośnie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na poszczególnych działkach znajdujących się w granicach obszaru poddanego analizie. W ocenie organu, o ile, mając na względzie wyjaśnienia organu I instancji, można uznać za uzasadnione wyznaczenie, w niniejszym przypadku, obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, to sama analiza nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Organ I instancji, wbrew zaleceniom Kolegium, nie przeprowadził analizy wszystkich cech zabudowy i zagospodarowania na wszystkich zabudowanych działkach znajdujących się w granicach obszaru. Z akt sprawy wynika, że jedynie szerokość elewacji frontowej oraz wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki były przedmiotem analizy na wszystkich działkach w granicach obszaru. Takie cechy zabudowy i zagospodarowania, jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy oraz układ połaci dachowych), zostały podane w części tekstowej wyników analizy w przedziałach od-do. Podano również przykłady działek z najniższymi i najwyższymi wartościami poszczególnych parametrów zabudowy i zagospodarowania. Uniemożliwia to weryfikację poprawności wyników tej analizy, co jest istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący podważają dokonane w trakcie analizy ustalenia. Dalej organ wskazał, że również wyznaczone w oparciu o wyniki analizy, wymagania dla nowej zabudowy budzą uzasadnione wątpliwości. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały wyznaczone, w zaskarżonej decyzji, na poziomie wyższym niż stwierdzona w wynikach analizy średnia wartość tych parametrów, w granicach obszaru analizowanego. Wprawdzie przepisy §§ 5 ust. 2, 6 ust. 2 i 7 ust. 2 rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie tych wymagań dla nowej zabudowy, w wielkości innej niż średnia występująca w obszarze analizowanym, ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu, wprawdzie ustalone w decyzji: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie przekraczają maksymalnych wielkości tych parametrów w obszarze analizowanym, ale nie przesądza to jednak o prawidłowości ustalonych wymagań. Z wyników analizy wynika, że działki położone w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, za wyjątkiem działki oznaczonych numerem [...], mają znacznie niższy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, niż ustalony w decyzji. Wprawdzie w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki o dużej gęstości zabudowy (nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), ale są one położone w znacznej odległości od terenu objętego wnioskiem. Stąd ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie od 25% do 35%, a więc znacznie przekraczającym średnie wielkości tej cechy zagospodarowania w obszarze analizowanym (14%), nie może zostać ocenione, jako służące zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. Podobnie jest, w ocenie organu, jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej. Średnia wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 10,4 m, tymczasem w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej ustalono na 23 m z tolerancją do 20%, co daje możliwość budowy budynku o szerokości elewacji frontowej powyżej 27 m. Z kolei z wyników analizy wynika, że poza dwoma działkami ([...] i [...]) położonymi na skraju obszaru analizowanego, w znacznej odległości od terenu objętego wnioskiem, brak jest budynków, których szerokość elewacji frontowej byłaby chociaż zbliżona do szerokości ustalonej dla nowej zabudowy. Stąd trudno uznać, że wyniki analizy uzasadniają wyznaczenie tego parametru na takim poziomie. Dalej organ wyjaśnił, że z uwagi na braki analizy odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów na poszczególnych działkach nie można ocenić, czy wymagania te zostały ustalone prawidłowo w zaskarżonej decyzji. Należy jednak zauważyć, że z wyników analizy wynika, iż kalenicę o wysokości 15 m ma jedynie budynek znajdujący się na działce nr [...], położonej w znacznej odległości od granic terenu objętego wnioskiem. Trudno zatem uznać takie ustalenie wysokości kalenicy dla nowej zabudowy, za odpowiednie do kalenic dachów występujących w obszarze analizowanym, a więc zgodne z § 8 rozporządzenia. Zdaniem organu, wskazane wady powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji winien uzupełnić analizę we wskazanym zakresie, a następnie na podstawie jej wyników ponownie rozważyć, czy możliwe jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W przypadku ustalenia, że brak jest możliwości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, organ mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 9 Kpa, winien poinformować inwestora o tym fakcie i wyjaśnić, czy wyraża on zgodę na ustalenie wymogów odmiennych od określonych we wniosku. W sytuacji, gdy inwestor nadal będzie domagał się ustalenia wymogów, które w świetle wyników przeprowadzonej analizy, pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia, organ winien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli A. S. i P. S., w której zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie a) art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony postępowania, nieuzasadnione zakwestionowanie sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej i przyjęcie, iż nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, podczas gdy pozostaje ona w zgodzie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w zw. z ust. § 3 ust. 2, § 5, § 6 oraz § 7 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 1588, poz. 164), b) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku ku temu podstaw prawnych, czym naruszono zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a. II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 3 ust. 1 przez dokonanie błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w wyniku której organ doszedł do przekonania, że planowana zabudowa nie spełnia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa i nie mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu oraz sposobu użytkowania istniejących obiektów. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w ich ocenie SKO w B. prawidłowo przyjęło za uzasadnione wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, określone w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia. Zasadnie zatem wyznaczono granice obszaru analizowanego, będącego podstawą dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy przy objęciu analizą kompleksu hotelowego Ż. W ich ocenie, nie można się jednak zgodzić ze stanowiskiem organu II instancji, że organ I instancji nie przeprowadził analizy wszystkich cech zabudowy i zagospodarowania na wszystkich zabudowanych działkach znajdujących się w granicach obszaru oraz, że nie został wyznaczony w sposób prawidłowy wskaźnik w postaci cech zabudowy takich jak wysokość krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Należy zauważyć, iż o ile wskaźniki i parametry nowej zabudowy powinny być wskazane w sposób konkretny, to jednak dopuszcza się podanie wskaźników i parametrów nowej zabudowy w przedziale "od-do". W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została zakreślona do 9,0 m. Rozpiętość przedziału wynikająca z zaskarżonej decyzji nie powoduje, iż wyznaczone w przedziale parametry przestają być parametrami wyznaczonym w sposób konkretny. W danym wypadku należy bowiem uznać, że taka rozpiętość jest uzasadniona m.in. względami technologicznymi. Ponadto w analizie urbanistyczno-architektonicznej znajduje się materiał pozwalający na zweryfikowanie występujących w obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika intensywności zabudowy. Jak wynika z analizy, maksymalną wartość parametru wynoszącą 9,20 m posiada dominujący budynek mieszkalny położony naprzeciwko terenu objętego wnioskiem, nie zaś kompleks hotelowy Ż. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 9,0 m wpisuje się w ład przestrzenny analizowanego obszaru zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, a nadto pozostaje w zgodzie z paragrafem 7 ust. 4 rozporządzenia. Dalej skarżący wskazali, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona na poziomie wyższym niż średnia wartość w obszarze terenu analizowanego, jednakże analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadnia ustalenie tej wartości na poziomie wyższym niż średni. Nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż brak jest w uzasadnieniu decyzji podstaw, dla których przyjęto ww. wartość na poziomie wyższym niż średni. Organ I instancji w analizie stanowiącej integralną część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] kwietnia 2014 r. wskazał m.in., iż wielkości przedmiotowego parametru są mocno zróżnicowane, istnieją niezabudowane działki wzdłuż drogi przy której znajduje się działka objęta wnioskiem, z drugiej zaś strony występuje różnorodność funkcji poszczególnych budynków - a tym samym ich gabarytów, a nadto stara (dawna) zabudowa rzutująca na wyznaczenie średniej wartości parametru jest nieadekwatna do obecnych standardów budowania oraz budynków nowych realizowanych i przebudowywanych ostatnio. Powyższe zatem uzasadnia przyjęcie wartości wysokości górnej elewacji frontowej na poziomie wyższym niż średni, jako że dotychczasowa zabudowa w znaczący sposób zaniża średnią wartość powołanego parametru. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają poszczególne parametry czy wskaźniki. Wprowadzając określone wymogi odnoszą je do odpowiednich średnich wartości, a możliwość odstępstw od tych wskaźników uzależniają od szczególnych okoliczności, które winny być odpowiednio wykazane i uzasadnione w analizie urbanistyczno -architektonicznej. Skoro ustawodawca wprowadził dopuszczalne odstępstwa, to należy wykazać, iż odstępstwa te wynikają z analizy, lub analiza winna zawierać w tym względzie szczegółowe uzasadnienie. Analiza zaskarżonej decyzji takim wymaganiom czyni zadość. Skarżący wskazali także, że wysokość kalenicy (gzymsu i attyki) zakreślona do 15 m oraz geometria dachu w zakresie od 25° do 45° zostały wyznaczone w sposób prawidłowy i konkretny, wbrew odmiennym ustaleniom SKO w B., mimo że były to wartości ustalone w zakresie "od-do". W analizie zawarto wskazanie, dlaczego wysokość kalenicy przyjęto w zakresie wyższym niż średni. Na analizowanym terenie znajdują się zdecydowanie różne wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych i głównej kalenicy, a nadto rzędne wysokościowe terenu objętego wnioskiem są niższe w stosunku do rzędnych istotnej części działek sąsiednich, a nadto na analizowanym obszarze występuje nieuporządkowana nowa i historycznie utrwalona stara zabudowa, a zatem przyjęcie wartości wysokości kalenicy na 15 m nie naruszy ładu przestrzennego i jako zgodne z wnioskiem i przepisami prawa winno zostać uwzględnione. W ocenie skarżących, organ I instancji szczegółowo wskazał, dlaczego ustalił wartość geometrii dachu w zakresie "od-do" wskazując, iż wielkość parametru (z uwagi na technologię wykonania i rodzaj zabudowy) może przyjmować różne wielkości i nie będzie wartością stałą. Nadto, wartość ta wpisuje się w średnią wartość kątów nachylenia połaci dachowych na analizowanym obszarze. Skarżący nie zgadzają się także ze stwierdzeniem, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokość elewacji frontowej zostały wyznaczone na poziomie wyższym niż stwierdzona w wynikach analizy średnia wartość tych parametrów w granicach obszaru analizowanego, bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W ich ocenie Wójt szczegółowo uzasadnił, dlaczego brak jest możliwości racjonalnego i uzasadnionego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu na analizowanym terenie. Uzasadnił również, iż zamierzona inwestycja ma terenochłonny charakter, a nadto wskazał, iż ww. parametr nie będzie przekraczał maksymalnej wielkości tego parametru, występującego na analizowanym obszarze. Zdaniem skarżących, organ I instancji uzasadnił ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej na 23 m, gdyż wartość ta mieści się w średniej dla danego parametru, a SKO błędnie ustalił, że ww. wartość nie mieści się w tych granicach. Ponadto skarżący nie zgadzają się z SKO, że podanie przykładów działek uniemożliwia weryfikację poprawności wyników analizy. Wójt Gminy B. prawidłowo wskazał, iż podaje się jedynie przykłady, które mają potwierdzać średnią wartość wszelkich parametrów, zważywszy na bardzo dużą liczbę działek znajdujących się w analizowanym obszarze. Organ ten wziął jednak pod uwagę wszystkie działki pod ogląd podczas wizji i przy ustalaniu parametru. Powyższe wskazuje, iż Wójt Gminy B. dokonał rzetelnej analizy architektonicznej i nie zachodzą jakiekolwiek uchybienia w procesie decyzyjnym, które mogłyby rzutować na treść rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe skarżący stwierdzili, że zebrany materiał dowodowy w pełni pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia, zaś analiza architektoniczno - urbanistyczna nie wymaga uzupełnień. Brak było zatem podstaw w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., do uchylenia decyzji organu I instancji. Planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażona w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], która uchyliła decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni, zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym ze wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku takiego planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji II instancji ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna SKO w B. Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Zauważenia jednak wymaga, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Powyższe oznacza więc, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Jak słusznie bowiem zauważono, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13). W oparciu o kwestie przedstawione powyżej stwierdzić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. również sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji dostrzegł po stronie organu I instancji naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do braku wyjaśnienia sprawy w zakresie prawidłowości przeprowadzenia analizy, które uniemożliwia weryfikację poprawności jej wyników, a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 2 rozporządzenia, które to naruszenia, w jego ocenie, winny być usunięte właśnie przez ten organ, gdyż w przeciwnym razie, całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w zakresie, że przeprowadzona przez Wójta analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obarczona jest wadami, z powodu których nie może ona stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem analizy wszystkich cech zabudowy i zagospodarowania na wszystkich zabudowanych działkach znajdujących się w granicach wyznaczonego przez siebie obszaru mimo, że obowiązek taki wynika z cytowanego rozporządzenia. Twierdzenie organu I instancji, że dokonał pełnej analizy na wszystkich zabudowanych działkach nie znajduje potwierdzenia w zapisach przedmiotowej analizy i przez to uniemożliwia jej merytoryczną kontrolę przez organ II instancji i przez Sąd. Podkreślenia wymaga, że z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3 oraz § 8 rozporządzenia wynika wprost, że parametry tam wskazane wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika ich wielkości dla obszaru analizowanego. Wprawdzie w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia przewidziano, że dopuszcza się wyznaczenie innych wskaźników wskazanych tam parametrów, jeżeli to wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, jednakże punktem wyjścia jest określanie tych parametrów według pierwszego sposobu, a dopiero w dalszej kolejności można przejść do sposobu drugiego. Niedopuszczalne jest, w ocenie Sądu, przeprowadzenie analizy jedynie w oparciu o metodę drugą, tj. wynikającą z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Konstrukcja omawianych przepisów jest bowiem taka, że zasadą jest wyliczanie wskaźników według metody pierwszej, natomiast metodę drugą można zastosować w drodze wyjątku. Przełożenie wyników metody pierwszej może mieć bowiem zasadniczy wpływ na dopuszczalność zastosowania metody drugiej. Powyższa konstatacja jest tym bardziej uzasadniona gdy się zważy, że poszczególne wskaźniki wymienione w omawianych przepisach mogą być ustalane różnymi metodami. Dla przykładu wielkość powierzchni nowej zabudowy może być określona według reguły z § 5 ust. 1 rozporządzenia, zaś szerokość elewacji frontowej według reguły z § 6 ust. 2 rozporządzenia. W oparciu o powyższe stwierdzić trzeba, że zarzuty strony skarżącej podniesione w skardze są nieuzasadnione. SKO w B. nie mogło w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 7 k.p.a., utrzymać w mocy decyzji organu I instancji, gdyż przedmiotowa decyzja ma charakter związany i jej byt prawny uzależniony jest od spełnienia przesłanek określonych w omawianych przepisach. Organ ten nie naruszył także przepisów art. 77 k.p.a. i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że SKO w B. orzekło na mocy art. 138 § 2 k.p.a., a nie jak wskazano w skardze, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ ten słusznie uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, SKO w B. dostrzegając uchybienia w postępowaniu organu I instancji, nie był uprawniony do uzupełnienia na mocy art. 136 k.p.a. postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie zlecenia niektórych czynności organowi I instancji. Wprawdzie, zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, jednakże przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. O tym więc, czy organ odwoławczy winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, czy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyduje zatem głównie zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy. Jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle szeroki, że ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II SA/Bk 134/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie, gdyż prawidłowo przeprowadzona analiza jest punktem wyjścia do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Jako częściowo zasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia przez SKO w B. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim organ ten zajął się merytoryczną oceną ustalonych przez organ I instancji wymagań dla nowej zabudowy. Jak już bowiem wyżej wskazano, organ odwoławczy podejmując decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem nie mieści się to w zakresie zastosowania wskazanego przepisu. Zresztą, organ I instancji poglądami tymi nie jest związany. Brak akceptacji przez organ II instancji dla merytorycznej trafności rozstrzygnięcia organu I instancji uzasadniałby bowiem zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe naruszenie nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się w większości niezasadne, a pozostałe nie były w stanie podważyć legalności wydanej przez organ II instancji decyzji. Sąd nie doszukał się też z urzędu innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.