II SA/Bk 735/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...].06.2013 r. Nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wójt Gminy M., na podstawie art. 17 i art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.), art. 104 k.p.a. odmówił R. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – K. G. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 10 czerwca 2013 r. R. G. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Do wniosku dołączył 1). orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie którego dziecko zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych do dnia 14 września 2022 r. ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 2). decyzję o wysokości podatku rolnego z której wynika, że wnioskodawca jest właścicielem 4,9547 ha przeliczeniowych; 3). odcinek z KRUS z którego wynika, że wnioskodawca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników; 4). oświadczenie w którym wnioskodawca podał, że oprócz gospodarstwa rolnego nigdzie nie pracuje i rezygnuje z poszukiwania pracy z powodu opieki na niepełnosprawnym synem. W oparciu o te dane organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nigdy poza gospodarstwem rolnym nie pracował i nie poszukiwał pracy, dlatego w tym konkretnym przypadku nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Praca wykonywana przez rolnika nie stanowi zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy i tym samym wyklucza go z możliwości otrzymania świadczenia. W ocenie organu w sprawie niniejszej nie jest więc spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1 ustawy, którą jest brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Od tej decyzji R. G. złożył odwołanie i podał, że potrzebuje pieniędzy na dziecko, które wymaga całodobowej opieki. Nadto podał, że nie pracuje i nigdy nie pracował bo ma żonę chorą na epilepsję. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że słusznie organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego a mianowicie nie można powiedzieć, że nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności. Jest bowiem rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się na uchwalę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. R. G. złożył skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego i zarzucił naruszenie: - art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że posiadanie przez niego niewielkiego gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy organ nie rozpatrzył czy gospodarstwo to przynosi jakikolwiek dochód, czy istnieje rzeczywista konieczność sprawowania przez skarżącego stałej opieki na niepełnosprawnym synem i żoną oraz tego, że nie może on podjąć żadnego zatrudnienia sprawując tę opiekę; - art. 7, 8, 77 k.p.a. w zw. z art. 18 i 71 Konstytucji RP, poprzez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, nie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego nie pogłębiające zaufania do organów państwa w sytuacji gdy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności, winna być zapewniona szczególna pomoc choremu dziecku a także żonie – zgodnie z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny. Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji . Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm., dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Należy przy tym od razu zaznaczyć, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje jedynie: wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego z dnia 10 czerwca 2013 r., orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. uznające dziecko skarżącego za osobę niepełnosprawną oraz stwierdzające m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalającą wobec skarżącego wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 r. z tytułu podatku rolnego, odcinek z KRUS z którego wynika, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i oświadczenie w którym skarżący podał, że oprócz gospodarstwa rolnego nigdzie nie pracuje i rezygnuje z poszukiwania pracy z powodu opieki na niepełnosprawnym synem. Brak jest wywiadu środowiskowego. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżący posiada status rolnika. Organ odwoławczy powołał się nadto na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Tym samym skarżący, jako osoba będąca rolnikiem, nie mógł otrzymać przedmiotowego świadczenia. Z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. Na początku należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje trafności powołanej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Trafnie bowiem zauważył w cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 ustawy wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji więc rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niemniej, materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 znajduje odniesienie do sprawy niniejszej. Cytowana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika podczas, gdy w niniejszej sprawie zakwalifikowanie skarżącego jako rolnika było przedwczesne. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia słowa "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 ustawy o świadczenia rodzinnych, wyrażenie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 ze zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że przypisanie skarżącemu statusu rolnika okazało się przedwczesne. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwala bowiem jedynie stwierdzić, że jest on właścicielem gospodarstwa rolnego. Organy administracji publicznej nie przedstawiły natomiast jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że skarżący prowadzi je osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Wykazanie takiego faktu było tymczasem niezbędne do zakwalifikowania skarżącego jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności, lecz nie zwalnia to organów administracji publicznej od uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska. Tym bardziej, że skarżący w odwołaniu podnosił, że nie pracuje i nigdy nie pracował bo ma żonę chorą na epilepsję a dziecko wymaga całodobowej opieki. Także w skardze wywiódł, że sprawuje całodobową opiekę nad synem i żoną. Dlatego w jego przypadku posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest równoznaczne z jego prowadzeniem i osiąganiem dochodów. Skarżący twierdził, że nie prowadzi gospodarstwa a dochód osiągany z tego gospodarstwa jest zerowy. Trzeba przy tym zauważyć, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z objęciem ubezpieczeniem społecznym. Zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 ze zm.), za osobę pobierającą m.in. świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przez okres niezbędny do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego). Powołany przepis zdaje się zatem prima facie wykluczać przypadek, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne korzysta już z ubezpieczenia społecznego na podstawie innego tytułu prawnego. Konkluzja ta nie jest jednak trafna, gdyż wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ono obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto należy zauważyć, że uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 została podjęta w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Zmiany do ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzone przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), które weszły w życie od 1 stycznia 2013 r. dotyczą również brzmienia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przepisie tym pominięto m.in., jako przesłankę negatywną "podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów". Może to świadczyć o tym, że ta przesłanka nie jest istotna dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym osobie będącej właścicielem gospodarstwa rolnego. Z uwagi na zmianę stanu prawnego od 1 stycznia 2013 r., organ II instancji nie powinien, niejako automatycznie, powoływać się na treść uchwały NSA – I OPS 5/12, która niekoniecznie znajduje zastosowanie w nowym stanie prawnym. Sąd podziela, w tym względzie stanowisko WSA w Poznaniu, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1198/13, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny ustalić, czy skarżący faktycznie posiada status rolnika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej organy administracji publicznej powinny zbadać, czy skarżący nie podjął lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym synem. Należy przeprowadzić wywiad środowiskowy, który został pominięty w niniejszej sprawie przez organ I instancji.