II SA/Bk 738/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. I. G. i R. Ch. G. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wyznaczenia w granicach pasa drogowego ulicy 4 KD ciągu pieszo – jezdnego przebiegającego po działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w S. (§ 31 ust. 2 pkt 3 uchwały), 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku do czasu jego uprawomocnienia. W dniu [...] czerwca 2006r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami: T. K., gen. J. D., T. N. oraz od strony południowej granicami działek [...], [...] i [...] w S. W tymże planie, w szczególności § 31 ust. 2 pkt 3 przewidziano realizację ciągu pieszo – jezdnego o szerokości do 5,0 m, przebiegającego między obszarami 13MN i 14U z dopuszczeniem ciągu o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m. A. I. G. pismem z dnia 21 lipca 2006r., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miasta w S. do usunięcia istotnego naruszenia interesu prawnego i uprawnień przez powyższą uchwałę. Kwestionowanej uchwale zarzucił, iż zakłada usytuowanie na terenie jego posesji ciągu pieszo - jezdnego do przewidywanej drogi publicznej 4KD,ZP oraz wyburzenie garaży oraz innych pomieszczeń gospodarczych służących do składowania materiałów opałowych lokatorom komunalnym zamieszkałych w nieruchomości stanowiącej jego własność (wspólnie z synem R.). Z podobnym wezwaniem w dniu [...] sierpnia 2006r. wystąpił do Rady Miasta w S. R. C. G. W dniu [...] sierpnia 2006 r. Rada Miejska w S. zajęła stanowisko w sprawie obu wezwań do usunięcia naruszeń prawa uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania stwierdzając, że przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu Rada Miasta stwierdziła, że sporządzony i uchwalony plan nie narusza interesu prawnego G. w rażący sposób, ponieważ istnieją przesłanki i okoliczności przemawiające za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich. Projektowana ulica 4KD jak i ciąg pieszo – jezdny będący jej integralną częścią i oddzielający obiekt Domu Nauczyciela od odgrodzonej posesji G. są inwestycją celu publicznego niezbędną do prawidłowego funkcjonowania obszaru objętego planem. Wynikiem powyższego jest wskazanie do likwidacji obiektów, które znalazły się w pasie drogowym projektowanej ulicy. Zdaniem organu ingerencja w prawo własności przewidziana w planie jest dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego danego Radzie Miejskiej. Organ stwierdził również, że podczas sporządzania planu współwłaściciele – A. I. G. jak i R. Ch. G. nie zostali pozbawieni możliwości uczestnictwa w procesie sporządzenia planu. Na każdym etapie sporządzania planu wymagających powiadomienia właścicieli i konsultacji społecznych osoby te były zawiadamiane pisemnie o przebiegu prac nad planem i otrzymywały niezbędne materiały w formie tekstowej, graficznej oraz wyjaśnienia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. I. G. działający w imieniu własnym i R. Ch. G. zarzucił, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami T. K., J. D., T. N. oraz od strony południowej granicami działek [...], [...] oraz [...] w S., została podjęta z naruszeniem: - przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 ust. 4 kpa poprzez nieuwzględnienie w fazie projektowania zgłoszonych uwag i zastrzeżeń oraz art. 32 Konstytucji RP, tj. braku równości stron w postępowaniu; - prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyznaniu sobie woli władcy sprowadzającej się do przyznania w sferze planowania przestrzennego prymatu inwestycji celu publicznego (tj. ciągu pieszo – rowerowym) nad prywatnym, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego, rażącego i daleko posuniętego ograniczenia praw właścicieli. Wskazując na powyższe Skarżący, wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w części naruszającej integralność działki stanowiącej ich własność oraz stwierdzenie, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organy samorządowe nie są zwolnione z powinności ochrony własności wynikających z Konstytucji. Obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, w konsekwencji istnieje on również w planowaniu przestrzennym niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę. Skarżący wskazali na wyrok SN z dnia 18 listopada 1993r. III ARN 49/93, z którego wynika, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Powyższe oznacza, iż w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Podkreślili, że dzielenie prywatnej działki przez jej środek i wytyczanie ciągu pieszo – rowerowego, przy możliwości bezkonfliktowego przeniesienia tegoż ciągu o kilkanaście metrów od granicy prywatnej działki na grunt gminy - Domu Nauczyciela jest ewidentnym łamaniem prawa własności. Ciąg pieszo – rowerowy (o szerokości trzech metrów) nie jest drogą publiczną, żaden samochód służb technicznych, pożarowych nie jest w stanie przecisnąć się przez taką przestrzeń ze względu na posadowienie budynku Domu Nauczyciela w tzw. ostrej granicy, gdzie z murowanego ganku domu stanowiącego ich własność jest odległość trzech metrów do murowanych schodów Domu Nauczyciela. Uzasadniając natomiast zarzut dotyczący zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzili, iż rzeczywiście otrzymali kopię tzw. intencyjnej uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2003r., ale bez załącznika graficznego, zatem w ich ocenie nie dotyczyła ona ich działki. Ponadto w ogłoszeniach publikowanych w Tygodniku S. nie są wymieniane działki, zatem nie wiedzieli, iż trwają pracę nad planem dotyczącym ich posesji. W ocenie Skarżących organ powinien wymienić wszystkich właścicieli działek, albowiem wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdził, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają w sprawie zastosowania, albowiem plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przytaczając poszczególne przepisy Konstytucji RP i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że zakwestionowany przez Skarżących zakres planu miejscowego w stosunku do terenów będących własnością strony skarżącej został wskazany przez ustawodawcę jako obligatoryjny dla rozstrzygnięć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie teren będący własnością Skarżących częściowo jest zajęty przez budynek Domu Nauczyciela, do którego zaplecza doprowadza urządzony dojazd gospodarczy przebiegający po gruncie i wzdłuż ogrodzenia Skarżących. Plan miejscowy wykorzystując nadane przez ustawodawcę uprawnienia, co do obowiązkowych rozstrzygnięć dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczegółowych zasad podziałów nieruchomości objętych planem, szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji, porządkuje istniejącą sytuację, tak kształtuje przestrzeń aby tworzyła ona w zabytkowym śródmieściu harmonijną całość oraz uwzględniała w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Powyższe, w ocenie organu oznacza brak podstaw prawnych wprowadzenia do ustaleń zaskarżonego planu miejscowego rozstrzygnięć zgodnych z wnioskiem Skarżących, a tym samym oznacza, zgodność z prawem kwestionowanych rozstrzygnięć planu miejscowego. Jednocześnie organ podkreślił, że zaskarżone zapisy planu znajdują racjonalne oparcie w rzeczywistości, ponieważ teren przeznaczony planem pod ciąg pieszo – jezdny jest obecnie faktycznie tak wykorzystywany. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżących, a istnieją uzasadnione prawnie przesłanki i okoliczności, przemawiające za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego, skutkujące ograniczeniem uprawnień właścicielskich Skarżących w granicach obowiązującego prawa. Organ zaznaczył, że ewentualne uwzględnienie skargi oznaczać będzie, co do zasady uniemożliwienie dojazdu do zaplecza Domu Nauczyciela oraz powiązania projektowanej ulicy 4KD z ulicą K. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad uchwalania planu organ stwierdził, że strona skarżąca była powiadamiana zgodnie z prawem, w sposób zwyczajowo przyjęty w S. Zatem nie była pozbawiona możliwości uczestniczenia w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy dołączona do akt korespondencja ze skarżącymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchwała, w zaskarżonej części, podjęta została z naruszeniem przepisu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, a także naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z mocy art. 6 ust. 2 powołanej ustawy każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie spełnia powyższych przesłanek. Nie rozważono bowiem kwestii, czy ciąg pieszo – jezdny w granicach pasa drogowego ulicy 4KD, ograniczający sferę prawa własności Skarżących stanowi racjonalne rozwiązanie zapewniające prawidłową obsługę komunikacyjną i czy powyższego prawa własności nie ograniczy w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do obciążeń innych działek. Prawo własności podlega, bowiem równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie Sądu nie rozważono w sposób niebudzący wątpliwości, czy istniała możliwość innego przeprowadzenia ciągu pieszo – jezdnego w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowej działki Skarżących. Przeciwnie na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów można wywieść, iż wskazane rozwiązanie przeprowadzenia ciągu pieszo – jezdnego służy przede wszystkim obsłudze Domu Nauczyciela. Takie postępowanie organu, preferujące prawo własności jedynie jednego ze właścicieli sąsiadujących działek należy uznać za niezgodne z zasadami współżycia społecznego, a w konsekwencji niezgodne z prawem. Jednocześnie nie można podzielić argumentacji Rady Miejskiej, iż jej stanowisko podyktowane było dbałością o interes publiczny. W rzeczywistości, jak wynika z materiału sprawy, chodzi o ochronę interesu gospodarczego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą – Domu Nauczyciela w S. Niezmiernie istotne jest również to, na co zwrócili uwagę Skarżący w złożonej skardze i kolejnych pismach procesowych, iż z drugiej strony budynku Domu Nauczyciela istnieje na działce Skarbu Państwa znacznie szerszy – około 4,5 m wjazd na działkę użytkowaną przez Dom Nauczyciela. Skoro projektowany ciąg pieszo – jezdny w przeważającym zakresie ma służyć obsłudze Domu Nauczyciela, organ winien w pierwszej kolejności rozważyć możliwość jego przeprowadzenia tą trasą a nie przez działkę stanowiącą własność Skarżących. Notabene, z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika, a wbrew twierdzeniom organu, że dojazd do części gospodarczej Domu Nauczyciela od strony parkingu, z pewnością utrudniony, ale jest możliwy. W tej części skarżona uchwała narusza art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. – Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) statuujące fundamentalną zasadę prawa własności. Dodać również należy, iż rolą planu zagospodarowania przestrzennego nie może być rozwiązywanie konfliktów między Skarżącymi a Domem Nauczyciela w S. – co podkreślił pełnomocnik organu na rozprawie w dniu [...] maja 2007r. (k. 168 akt). Okoliczność zaś faktycznego wykorzystywania działki Skarżących jako ciągu komunikacyjnego nie przesądza o racjonalności planu w tym zakresie. Badanie racjonalności nie odbyło się dla celów powiązania projektowanej ulicy 4KD z ulicą T. K., lecz w celu dogodnego dojazdu do zaplecza Domu Nauczyciela, a zatem w tym zakresie plan nie był oceniany przez pryzmat interesu publicznego, lecz prywatnego. Odnosząc się do zarzutów Skarżących dotyczących zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności, iż Skarżący byli pozbawieni możliwości uczestniczenia w tym procesie uznać należy za niezasadne. Ocena procesu uchwalania planu nie potwierdza bowiem podnoszonych w tym zakresie zarzutów. Nadmienić należy, że stwierdzenie nieważności całej uchwały w sytuacji, kiedy pozostałe jej postanowienia nie naruszają przepisów prawa i zostały podjęte z zachowaniem wszelkich wymogów proceduralnych, pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tych wadliwych postanowień uchwały, naruszających w rażący sposób interes prawny właścicieli nieruchomości nr [...] w S., bez konieczności ponownego przeprowadzania czasochłonnej procedury planistycznej, co do całego terenu objętego planowaniem przestrzennym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne także po upływie roku, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Takim zaś aktem jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dlatego też nie ma przeszkód prawnych do stwierdzenia nieważności w części zaskarżonej uchwały. Końcowo należy wskazać, iż żądanie organu zasądzenia kosztów postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kosztów postępowania od Skarżącego na rzecz organu zarówno w przypadku oddalenia skargi jak i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia (stwierdzenia jego nieważności) – vide art. 199 i 200 w/w ustawy. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, albowiem na rozprawie w dnu 8 maja 2007 r. Skarżący stwierdził, iż nie zgłasza wniosku o ich zwrot.