II SA/Bk 740/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 30 września 2024 r. nr VI/55/2024 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w obrębie wsi Kruszewo, Pańki, Konowały, Izbiszcze p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu A. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. , W dniu 21 listopada 2019 r. Rada Miejska w Choroszczy podjęła uchwałę nr XI/114/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w obrębie wsi Kruszewo, Pańki, Konowały, Izbiszcze. Integralną częścią ww. uchwały intencyjnej były załączniki graficzne, w tym załącznik graficzny nr 2 sporządzony w formie mapy geodezyjnej części wsi Kruszewo, na której oznaczono granice obszarów objętych uchwałą intencyjną. Granice jednego z tych obszarów obejmowały część działki rolnej nr [...], przylegającą do drogi gminnej. W toku procedury planistycznej sporządzono projekt zmiany planu miejscowego, w którym ww. obszar przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczając go symbolem 7.1 MN. Tak sporządzony projekt zmiany planu miejscowego przedłożono do uzgodnienia właściwym organom w trybie art. 17 pkt 6 lit. b. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023, poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), w tym Dyrektorowi Narwiańskiego Parku Narodowego (dalej: "Dyrektor NPN"), bowiem obszar objęty opracowaniem leży na terenie otuliny Narwiańskiego Parku Narodowego. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] Dyrektor NPN odmówił uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego m.in. w zakresie projektowanego obszaru 7.1 MN, ze względu na zagrożenie dla realizacji celów, dla których utworzono park narodowy. Stanowisko powyższe Dyrektor NPN podtrzymał w piśmie z dnia [...] styczna 2024 r. nr [...] (stanowiącym odpowiedź na wniosek organu planistycznego o ponowne uzgodnienie projektu zmiany planu), którym konsekwentne odmówił uzgodnienia projektu zmiany planu miejscowego w zakresie projektowanego obszaru 7.1 MN (jednocześnie zmieniając swoje stanowisko co do części innych obszarów projektu planu, którym uprzednio uzgodnienia odmówiono). Finalnie organ planistyczny zrezygnował z przekształcenia planistycznego terenu rolnego położonego w projektowanych granicach obszaru 7.1. MN i w dniu 30 września 2024 r. Rada Miejska w Choroszczy podjęła uchwałę nr VI/55/2024 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w obrębie wsi Kruszewo, Pańki, Konowały, Izbiszcze (Dz.Urz.Woj.Podl. 2024, poz. 4422 z dnia 3 października 2024 r.; dalej: "uchwała"), która nie obejmuje ww. terenu, w tym części działki nr [...]. A. S. wniósł do sądu administracyjnego skargę na ww. uchwałę. W skardze podał, że jest współwłaścicielem działki rolnej o nr [...] położonej w miejscowości Kruszewo w gminie Choroszcz, której część przylegająca do drogi gminnej, w pierwotnym projekcie uchwały miała być przekształcona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (obszar ten oznaczono w projekcie uchwały symbolem 7.1 MN). W trakcie procedury planistycznej Dyrektor NPN sprzeciwił się jednak (tj. odmówił uzgodnienia) przekształceniu tego obszaru pod zabudowę. Skarżący zarzucił w tym względzie naruszenie art. 64 Konstytucji RP oraz wskazał, że ww. uchwała ogranicza jego prawo własności przez pozbawienie go prawa swobodnego dysponowania własnością w celu częściowego przekształcenia działki rolnej w budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") lub jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przystępując do zmiany miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego gminy Choroszcz w obrębie m.in. wsi Kruszewo, wyznaczono obszar do przeprowadzenia procedury planistycznej, pośród którego znalazła się część działki skarżącego. W trakcie procedury planistycznej nie uzyskano jednak pozytywnego uzgodnienia Dyrektora NPN w zakresie zmian przeznaczenia obszaru. Dyrektor NPN dwukrotnie stanął na stanowisku, że na obszarze, w którego obrębie znajduj się działka skarżącego powinny pozostać aktualnie obowiązujące przeznaczenia gruntów. W tym stanie rzeczy organ podjął decyzję o podziale procedury planistycznej i kontynuowaniu prac na obszarach w stosunku, do których nie wyrażono negatywnego stanowiska. W konsekwencji projekt planu został ograniczony do obszarów zaakceptowanych przez Narwiański Park Narodowy i wysłany ponownie do uzgodnień. W wyznaczonym terminie nie wpłynęło żadne pismo, w związku z tym uzgodnienie uznano za pozytywne. Procedura planistyczna na tym etapie została zakończona uchwałą będącą przedmiotem zaskarżenia. Twierdzenie skarżącego, że zaskarżona uchwała ogranicza jego prawo własności poprzez pozbawienie go swobodnego prawa dysponowania własnością nie jest prawdziwe, ponieważ ww. uchwała w żadnym zakresie nie odnosi się do nieruchomości skarżącego. Zaskarżona uchwała nie narusza też przepisów prawa, w szczególności przy jej sporządzaniu uwzględniono wymagania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2024 r. skarżący zarzucił ponadto niestaranne sporządzenie zaskarżonej uchwały, bowiem z pominięciem ustalenia, czy na obszarze pobliskim dla działki [...] występują czynniki wynikające z działalności człowieka. Skarżący zwrócił również uwagę na odmienne stanowiska autorów Prognozy oddziaływania na środowisko gminy Choroszcz 2024 i Dyrektora NPN oraz, że zwracając się do Dyrektora NPN o ponowne uzgodnienie projektu zmiany planu, organ planistyczny nie uwzględnił działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2024 r., poz. 609 ze zm. – dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84). Omawiany przepis nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003, sygn. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). W kontekście omawianego przepisu, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., sygn. I OSK 2933/14). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego) – vide: postanowienie NSA w sprawie II OSK 2739/20, orzeczenia.nsa.gov.pl. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną skarżącego podmiotu. Interes prawny musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Musi istnieć związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą. Związek ten musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu uprawnień lub nałożonych obowiązków (vide: np. wyrok w sprawie II OSK 482/18). Nie budzi przy tym wątpliwości w orzecznictwie, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Zgodnie przyjmuje się, że to skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Jest on obligowany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. przesądza zmiana sytuacji prawnej skarżącego wywołana kwestionowaną uchwałą (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1305/09). A zatem możliwość zaskarżenia uchwały organu gminy sprzecznej z prawem wiąże się wyłącznie z naruszeniem z interesu prawnego. W trybie wskazanego przepisu zaskarżeniu podlega uchwała sprzeczna z prawem i jednocześnie realnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia bądź interesu prawnego. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu). Podmiotowość skarżącego w sprawie ze skargi na plan miejscowy kształtowana jest bowiem inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, gdyż obejmuje nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz także jego naruszenie (vide: postanowienie w sprawie II OSK 2278/18). Ten kierunek wykładni przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. zaakceptował ustawodawca wprowadzając z dniem 15 sierpnia 2015 r., na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015 r., poz. 658), przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ten sposób, jak wskazał NSA w uzasadnieniu postanowienia w sprawie II OSK 2739/20, naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (w niniejszej sprawie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego) stało się wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro zaś jest to wymóg formalny, to dopiero jego spełnienie i naruszenie interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Dlatego w pierwszej kolejności, w sprawach ze skarg na uchwałę w sprawie planu miejscowego bądź jego zmiany, sąd bada czy doszło do naruszenia interesu prawnego, a dopiero w dalszej kolejności i po pozytywnym przesądzeniu tej kwestii, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny. W sprawach, w których skarżącym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego planu (w granicach planu), merytoryczna ocena skargi jest obowiązkiem sądu. W takim bowiem przypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje wprost zasady korzystania z nieruchomości, a więc ustalenia planu bezpośrednio wpływają na zakres uprawnień właściciela nieruchomości. Jeśli chodzi o nieruchomości położone poza granicami planu, nie można wykluczyć, że do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości ustaleniami planu dojdzie, np. z uwagi na ustanowione w planie normy odległościowe inwestowania (konieczność zachowania określonej odległości od zabudowy lub zagospodarowania na obszarze objętym planem), bądź inną zmianę przeznaczenia gruntów powodującą ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenów skarżących sąsiadujących z obszarem objętym planem (np. w sprawie II OSK 985/09 przesądzono pozytywnie legitymację skarżących jako właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym zmiana planu przeznaczała go na funkcję hotelowo-pensjonatową). Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z żadną z sytuacji uzasadniających przyjęcie, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a w związku z tym że istnieją podstawy do merytorycznej oceny złożonej skargi. Skarżący, co jest bezsporne, jest współwłaścicielem położonej w obrębie Kruszewo nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], która jest usytuowana poza granicami objętymi ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana wyżej działka nie graniczy też bezpośrednio z obszarem objętym zaskarżonym planem i jak wynika z mapy tego terenu z powszechnie dostępnego geoportalu leży ona w znacznej odległości od obszarów objętych procedurą planistyczną. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez skarżącego. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że ustalenia planu bezpośrednio nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżącego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w żaden sposób nie kreuje żadnych ograniczeń, jak i uprawnień skarżącego. Przepisy tej uchwały nie nakładają na skarżącego żadnych obowiązków ani też nie pozbawiają go posiadanych uprawnień. Skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także może to prawo zbywać. Skarżący nie wykazał również wpływu ustaleń planu na jego sytuację prawną jako współwłaściciela nieruchomości pozostającej poza granicami obszaru objętego zaskarżoną regulacją planistyczną. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby skarżący posiadał legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone zaś przez niego argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który jednak nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w uchwale ustaleniami, jednak poprzez regulacje uchwały nie dochodzi do naruszenia normy prawnej dotyczącej jego sytuacji prawnej. A zatem w konkretnym przypadku wyłącznie subiektywne poczucie naruszenia interesu prawnego wyrażające się w niezadowoleniu skarżącego z faktu, że przedmiotowa uchwała nie obejmuje swym zakresem jego nieruchomości i nie zmienia przeznaczenia działki w oczekiwany przez niego sposób, tj. nie przekształca części jego działki z rolnej w budowlaną, nie prowadzi do przyjęcia tezy, że istnieje legitymacja skargowa do kwestionowania zmiany planu miejscowego. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała obejmuje obszar, w którym skarżący nie dysponuje prawem własności. Skarżący nie wskazał też, aby ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale naruszały jego interes prawny wywodzony z prawa własności do nieruchomości położonej poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą. Brak jest też podstaw do uznania, że jakiekolwiek istniejące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały uprawnienie skarżącego zostało naruszone ustaleniami uchwalonego planu. Wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie, nie utracił on żadnych przysługujących mu uprawnień, nie zostały nałożone na niego żadne obowiązki. Innymi słowy, w niniejszej sprawie nie istnieje związek między prawnie gwarantowaną własną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwalą. Uwzględniając wskazane powyżej uwarunkowania prawne oraz okoliczności faktyczne, sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. Konsekwencją odrzucenia skargi było orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi (art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).