II SA/Bk 742/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną o prawidłowości ich wykonania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchylono zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 2, tj. w zakresie nałożenia na inwestora D. P. obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną o prawidłowości wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami i przynależnością do izby samorządu zawodowego i orzeczono o nałożeniu na inwestora obowiązku przedstawienia w organie I instancji, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia organu II instancji, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną o prawidłowości ich wykonania, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami i przynależnością do izby samorządu zawodowego, podkreślając, że przedłożona ocena techniczna winna wskazywać sposób doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do zgodności z przepisami. W pozostałej części dotyczącej pkt 1, tj. wstrzymania robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] a nieruchomością przy ul. [...]w B., realizowanego na podstawie zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia - utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ogrodzenia między nieruchomością przy ul. [...] (nr ewid. [...]) a nieruchomością przy ul. [...] (nr ewid. [...]) w B. zostało wszczęte na wniosek E. G. - właścicielki pierwszej z wymienionych działek. We wniosku w/w podała, iż D. P. wzdłuż granicy jej działki oraz wchodząc z pracami na jej działkę ustawił konstrukcję stalową wykonaną z rur i blach. Konstrukcja ta sięga na około 4,5 m i jest tak usytuowana, że ogranicza dostęp do światła. Nadto przy najmniejszym podmuchu wiatru blacha dzwoni i cała się rusza. W wyniku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin z dnia [...] lipca 2011 r. oraz kontroli z dnia [...] lipca 2011 r. ustalono, że na nieruchomości przy ul. [...] w B. (nr ewid. [...]) realizowane jest ogrodzenie ze słupków metalowych o ( 50, z przęsłami z kształtowników stalowych, do których przymocowane są arkusze blachy trapezowej. Ogrodzenie wykonywane jest przez D. P. przy budynkach mieszkalnym i gospodarczym znajdujących się na działce o nr [...], stanowiącej własność E. i J. G. Stwierdzono, że wysokość ogrodzenia przy budynku mieszkalnym państwa G. wynosi około 4,5 m, przy budynku gospodarczym około 5,6 m, zaś pomiędzy górnym a dolnym arkuszem blach widoczny jest prześwit około 10 cm. Ponadto, słupki metalowe, stanowiące elementy konstrukcyjne ogrodzenia, posiadają znaczne odchylenie od pionu a cała konstrukcja jest nachylona w kierunku działki inwestora. Konstrukcja ogrodzenia jest niestabilna i przy dotknięciu na wysokości około 2,50 m wpada w drgania. Nadto ustalono, iż inwestor – D. P. w dniu [...] grudnia 2010 r. dokonał zgłoszenia do Prezydenta Miasta B. zamiaru budowy ogrodzenia przy ul. [...] w Białymstoku. Powyższe zgłoszenie zostało uzupełnione w dniu [...] stycznia 2011 r. Obejmowało ono realizację ogrodzenia na nieruchomości o nr ewid. [...] i [...], na słupkach metalowych (4 szt.), metalowych ramionach i z płatów blachy, o wysokości 4,60 m - 5,80 m. Właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu do tego zgłoszenia, co zostało potwierdzone zaświadczeniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Zdaniem organu I instancji, mimo dokonanego zgłoszenia sprawą przedmiotowego ogrodzenia winny zająć się organy nadzoru budowlanego. Jak wynika bowiem z ustaleń wizji, elementy konstrukcyjne ogrodzenia ulegają odkształceniom, co powoduje realne zagrożenie utraty stateczności przedmiotowego ogrodzenia. Powyższe prowadzi do wniosku, iż roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowym ogrodzeniu wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W tym stanie rzeczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z budową ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] a nieruchomością przy ul. [...] w Białymstoku, realizowane na podstawie zgłoszenia w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (pkt 1) oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną o prawidłowości wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami i przynależnością do izby samorządu zawodowego (pkt 2). Na skutek zażalenia złożonego przez D. P., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej pkt 2 i orzekł o nałożeniu na inwestora obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia organu II instancji, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną o prawidłowości ich wykonania, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami i przynależnością do izby samorządu zawodowego, akcentując, że przedłożona ocena techniczna winna wskazywać sposób doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do zgodności z przepisami. W pozostałej części zaskarżone postanowienie organu I instancji utrzymano w mocy. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż konstrukcja ogrodzenia nie jest stabilna i podlega odkształceniom, co może powodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi przebywających w jej bezpośrednim sąsiedztwie i mienia znajdującego się przy tym ogrodzeniu. Stan taki uznać należy za niedopuszczalny, stąd konieczność podjęcia przez organy nadzoru budowlanego działań ustawowych w postaci wstrzymania robót budowlanych przy przedmiotowym ogrodzeniu. Nadto za uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy uznano nałożenie na inwestora obowiązku inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania, z jednoczesnym wskazaniem sposobu doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do zgodności z prawem. Dokumenty te pozwolą bowiem ustalić, czy i w jaki sposób stwierdzony stan zagrożenia może zostać wyeliminowany. Jednocześnie organ zauważył, iż zarówno inwestor, jak i inicjujący postępowanie wskazują na lokalizację ogrodzenia na terenie własnej nieruchomości, przedstawiając na to dowody. Tymczasem z uwagi na zastosowaną procedurę przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, fakt ten nie wpływa na możliwość doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do ustalania przebiegu granic. Od powyższego postanowienia D. P. wywiódł skargę do tutejszego sądu administracyjnego, wnosząc o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 kpa, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżący podał, iż w dniu [...] sierpnia 2011 r. dokonał rozbiórki spornego ogrodzenia, o czym pisemnie zawiadomił organ I instancji, jednakże pracownik tego organu nie zawiadomił o tym organu odwoławczego, uczynił to dopiero po 26 dniach. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ potwierdził, że w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego, skarżący w dniu [...] sierpnia 2011 r. zgłosił organowi I instancji fakt dokonania rozbiórki ogrodzenia. Organ II instancji uznał jednak, że sprawdzenie tego faktu należy do organu I instancji i w związku z tym wydał rozstrzygnięcie merytoryczne. Dokonanie sprawdzenia rozbiórki, a więc faktycznego odstąpienia inwestora od doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2011 r. po zakończeniu postępowania odwoławczego. Na rozprawie sądowej w dniu 26 stycznia 2012 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Pełnomocnik podał, iż sporne ogrodzenie na dzień dzisiejszy nie istnieje, albowiem zostało rozebrane przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2011 r. Pełnomocnik przyznał, iż skarżący rozmawiał z nim o tym fakcie w dniu [...] sierpnia 2011 r. podczas wizyty w organie odwoławczym, jednak organ uznał, że sprawdzenie tej okoliczności należy do organu I instancji i w tej sprawie nie kontaktował się z organem I instancji. Sprawdzenie tego faktu nastąpiło podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2011 r. Po tej dacie skarżący ponownie wybudował część ogrodzenia i wówczas organ I instancji nie widząc tożsamości postępowania z niniejszym postępowaniem wydał decyzję z dnia [...] września 2011 r. o rozbiórce ogrodzenia. Skarżący podczas rozprawy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień podnosząc, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego i w wyniku ich wydania poniósł on szkodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływana jako p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 wyżej opisanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż w kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto apelacyjny model postępowania drugoinstancyjnego. Wedle tego modelu organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Obowiązek powtórnego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy jest następstwem oparcia postępowania administracyjnego o zasadę dwuinstancyjności. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej, rozstrzygniętej decyzją pierwszoinstancyjną. Granice postępowania odwoławczego rozpoznawczego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada praworządności - art. 6 kpa nakazuje zaś organowi odwoławczemu "czuwać" nad zgodnością z prawem decyzji pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania I - instancyjnego, ewentualnie uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym. Musi to być własna ocena odnosząca się bezpośrednio do zaprezentowanych (zgromadzonych) dowodów, a nie ocena prawidłowości badania sprawy przez organ I instancji. W literaturze przedmiotu (vide: "Polska jurysdykcja administracyjna", J. Zimmermann, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1996) podkreśla się, iż rzeczywista realizacja zasady prawdy obiektywnej przez organ II instancji nie może polegać tylko na zbadaniu wcześniej przeprowadzonych dowodów, ale na zbadaniu samych faktów. Organ II instancji nie jest przy tym związany ani granicami poprzednio obowiązującego stanu prawnego, ani granicami wcześniej istniejących lub ustalonych faktów, ani granicami wcześniej wydanej decyzji, czy granicami wniesionego odwołania. Jedyną granicą postępowania odwoławczego są ramy sprawy administracyjnej. Reasumując przyjąć należy, iż zgodnie z generalną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej orzekają według ustalonego stanu faktycznego na dzień wydania decyzji i według stanu prawnego obowiązującego w tym dniu, z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w prawie. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie, organ II instancji zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie orzekania przez ten organ i rozstrzygnąć sprawę przy tak ustalonym stanie faktycznym. W sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że w chwili orzekania postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa, obowiązany jest uwzględnić to w rozstrzygnięciu sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż w dacie orzekania przez organ II instancji, tj. w dniu [...] sierpnia 2011 r., faktem niewątpliwym - niekwestionowanym przez strony postępowania - było rozebranie przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2011 r. spornego ogrodzenie oraz poinformowanie o tym organu I instancji (k. 98 akt administracyjnych organu I instancji). Okoliczność ta została przyznana przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę oraz przez pełnomocnika organu podczas rozprawy sądowej. Pełnomocnik organu podał, iż w trakcie rozmowy ze skarżącym, która miała miejsce w organie odwoławczym w dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący podnosił, iż zdemontował sporne ogrodzenia. Organ odwoławczy nie weryfikował jednak tej okoliczności i nie kontaktował się w tej sprawie z organem I instancji, uznając, iż fakt ten podlega sprawdzeniu przez organ I instancji. Zdaniem Sądu takie postępowanie organu odwoławczego nie odpowiada prawu i stanowi o wadliwości prowadzonego postępowania, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w konkretnym bowiem przypadku wystąpiła klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania, polegająca na tym, iż przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie przestał istnieć. Jak już wyżej wskazano ustalenie tej przesłanki nakłada na organ obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie. W takiej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania i podjecie postanowienia o treści nadanej przez organ odwoławczy nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło też do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Wspomniana reguła pozostaje w związku z zasadą praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do wniosku stron o umorzenie niniejszego postępowania przez sąd administracyjny z uwagi na jego bezprzedmiotowość (brak spornego ogrodzenia w chwili orzekania), wyjaśnić należy, iż w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajdują zastosowania przepisy postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli prawidłowości stosowania tych przepisów przez organy administracji, nie może natomiast zastępować jurysdykcji zastrzeżonej tym organom. Na wyłączną kompetencje sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych rozstrzygnięć niejednokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego i prawidłowo je stosować. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.