II SA/Bk 746/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr), Protokolant Jarosław Sacharczuk, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wniosku o przywrócenia terminu do uiszczenia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...]. II. Stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej T. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 czerwca 2004 r. zezwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówce handlowej położonej w Ł. przy ul. [...] – wydanego na rzecz T. S. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że przed wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie należało uprzednio rozpatrzyć wniosek strony z dnia 21 czerwca 2004 r. o przywrócenie terminu do uiszczenia II raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i wydać w tej sprawie stosowne postanowienie. Wówczas Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] września 2004 r., nr [...] sprostowanym postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. odmówił T. S. przywrócenia terminu do uiszczenia II raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa w placówce handlowej położonej w Ł. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 59 § 1 kpa w zw. z art. 111 ust 1 i 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 147 z 2002 r., poz. 1231 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że ustalony w ustawie o wychowaniu w trzeźwości termin wnoszenia opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest terminem prawa materialnego, zatem nie może być przez organ administracyjny ani przywrócony, ani przedłużony. Skutkiem prawnym uchybienia terminu jest wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. S. zarzuciła błędne powołanie się na przepis art. 11 ust 1 i 7 cyt. ustawy (jak wyżej wskazano – postanowieniem z dnia [...].09.2004 r. sprostowano jako oczywistą omyłkę pisarską błędnie wskazany art. 11 ust 1 i 7 zamiast art. 111 ust 1 i 7 cyt. ustawy). Wskazywała przyczyny niedokonania w ustawowym terminie opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...].09.2004 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Podzielono ocenę, iż terminy określone w art. 111 ust 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości... są terminami materialnymi, "których nie można przywrócić za pomocą kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd nie jest dopuszczalne orzekanie o przywróceniu terminu w trybie art. 59 § 1 kpa". Dlatego kasacji podlegało orzeczenie organu I instancji, a przeprowadzone przez ten organ postępowanie podlegało umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku T. S. zarzuciła orzeczeniu organu II instancji: - uchybienie zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa; - naruszenie przepisów art. 127 i 138, a także art. 105 i 144 kpa; - wykroczenie poza zakres przedmiotowy postanowienia organu I instancji. Uznała, że organ odwoławczy nie był uprawniony do orzekania o umorzeniu postępowania administracyjnego "w sprawie". Umorzyć postępowanie "w sprawie" mógł tylko organ I instancji i to wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, a nie postanowienia. Powołała się na orzecznictwo NSA dowodząc, że przy odpowiednim stosowaniu art. 138 kpa (w zw. z art. 144 kpa) organ II instancji był przy dokonanej przez siebie ocenie prawnej władny wyłącznie wydać postanowienie kasacyjne (bez orzekania co do istoty sprawy). W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie. Dowodziło braku przesłanek do odpowiedniego zastosowania art. 138 § 2 kpa, bowiem rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało żadnych czynności dowodowych, żadnego postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżone postanowienie (a także postanowienie I instancji) zapadło z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne obu instancji jedynie prawidłowo oceniły charakter uchybionego terminu. Zgodnie z treścią zat. 111 ust 1 w zw. z ust 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dnia 26.10.1982 r. (Dz.U nr 147 z 2002 r. poz. 1231 ze zm.) za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych gminy pobierają opłatę określoną w ust 2 – 6 tego przepisu, która podlega wpłacie na rachunek gminy w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Niedokonanie opłaty w ustalonym ustawą terminie powoduje z mocy art. 111 ust 12 pkt 5 wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Taka konstrukcja ustawowa niewątpliwie świadczy o tym, że terminy określone w art. 111 ust 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi są terminami prawa materialnego. Termin prawa materialnego ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. Jego upływ powoduje bądź wygaśnięcie danego prawa podmiotowego, bądź niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Powołany przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje możliwości przywrócenia danego terminu. W takiej sytuacji, przy rozpoznaniu wniosku strony o przywrócenie terminu do dokonania opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych organ I instancji nie ma podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku (pozytywnie, bądź negatywnie jak w sprawie niniejszej postanowieniem z dnia [...].09.2004 r.). Winien więc umorzyć postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia żądania przywrócenia terminu na podstawie art. 105 § 1 kpa. W sprawie niniejszej z naruszeniem tego przepisu Prezydent Miasta Ł. orzekł merytorycznie. Także organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na odmowę przywrócenia terminu do wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dopuścił się naruszenia przepisów procesowych. Zaskarżonym postanowieniem orzekł: "uchyla zaskarżone postanowienie w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji". Jako podstawę prawną wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. Należy zauważyć, że z mocy art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych rozdziałem 11 "zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. "Odpowiednie" zastosowanie oznacza, że niektóre przepisy nie będą miały w ogóle zastosowania, np. art. 127 § 1, w zakresie, który reguluje legitymację do wniesienia odwołania. Prawo zażalenia przysługuje bowiem nie tylko stronie, ale i uczestnikom postępowania, np. świadkom, biegłym, osobom trzecim (np. zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, - art. 88 § 1 kpa) Wprost będą miały zastosowanie: art. 127 § 1, w zakresie którym stanowi, że odwołanie służy tylko do jednej instancji; art. 127 § 2 o właściwości organów do rozstrzygnięcia odwołania; art. 127 § 3 regulujący ograniczenie prawa odwołania; art. 128 i art. 129 § 1 dotyczące wymagań formalnych odwołania; art. 131, 132 i 133 regulujące obowiązki organu I instancji; art. 136 dotyczący przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego; art. 137 regulujący dopuszczalność cofnięcia odwołania; art. 139 regulujący zakres reformationis in peius; art. 140 odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organem I instancji. Jeszcze inne przepisy będą miały zastosowanie poprzez ich przystosowanie do konkretnej sytuacji prawnej. Do tej ostatniej formy "odpowiedniego zastosowania" zaliczyć należy przepis art. 138 kpa regulujący prawne sposoby załatwienia odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnych. W postępowaniu zażaleniowym organ II instancji ma kompetencje merytoryczno – reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne. Po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ II instancji, w przypadku gdy: 1. jego rozstrzygnięcie będzie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji – utrzyma w mocy zaskarżone postanowienie; 2. rozstrzygnięcie to nie będzie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji – uchyli zaskarżone postanowienie i wyda postanowienie rozstrzygające odmiennie kwestię, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia; 3. ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia – uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulacji w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego; 4. wystąpią przesłanki określone w art. 138 § 2 – uchyli zaskarżone postanowienie i przekażę sprawę, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia, do ponownego rozpoznania organowi I instancji, np. postanowienie wydane na podstawie art. 106 kpa, bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego (vide B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r. str. 612) W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu zachodziła sytuacja z pkt 3. Trzeba w tym miejscy wskazać, że niektórzy przedstawiciele doktryny stoją na stanowisku, iż do zażaleń przepis art. 138 § 1 pkt 2 i 3 kpa o umorzeniu postępowania nie ma zastosowania w ogóle (vide Z. Janowicz "Kodeks Postępowania Administracyjnego" Komentarz, Wyd. PWN Warszawa Poznań 1995 str. 339). Również w orzecznictwie przedstawiono stanowisko, iż "z instytucji umorzenia postępowania pierwszej instancji organ odwoławczy może skorzystać w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji, tylko bowiem decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Oznacza to, że tylko decyzją, a nie postanowieniem, można umorzyć postępowanie. Tak w sposób wyraźny stanowi art. 105 § 1 Kpa, do którego art. 144 kpa nie ma zastosowania" (wyrok NSA z dnia 16.03.2002 r. w sprawie V SA 1860/99, lex nr 55749E; wyrok NSA z dnia 18.06.1996 r. w sprawie I SA 674/95, ONSA 1997/2/94). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela tę linię orzecznictwa. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżonym postanowieniem umorzono postępowanie w sprawie przywrócenia terminu postanowieniem, nie decyzją, że organ II instancji orzekł w kwestii nie badanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym co do przesłanek dopuszczalności przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu prawa materialnego, czym pozbawiono stronę jednej instancji naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyżej wskazane naruszenia procesowe mogły mieć wpływ na wynik sprawy i skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, zaś wadliwości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (naruszenie art. 105 § 1 kpa) dyskwalifikowało decyzję tego organu. Uwzględniając zasady ekonomii procesowej – WSA na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylił także decyzję Prezydenta Miasta Ł. Przy dokonanej ocenie prawnej, iż terminy z art. 11 1 ust 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi są terminami prawa materialnego – postępowanie w przedmiocie ich przywrócenia podlegało umorzeniu z mocy art. 105 § 1 kpa, co obecnie uczyni organ I instancji na skutek niniejszego wyroku. Uchylenia decyzji organu II instancji Sąd dokonał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy, zaś z mocy jej art. 152 orzeczono jak sentencji wyroku. Zwrot kosztów postępowania nastąpił zgodnie z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.