II SA/Bk 748/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. Ch. "[...]" w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymiaru kary pieniężnej oddala skargę. U Z A S A D N I N I E Zaskarżoną decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 14, art. 87 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym 9Dz.U. nr 125, poz. 874 ze zm.), § 2 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. nr 147, poz. 1040), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] na podstawie której nałożono na M. Ch. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz karę pieniężną w kwocie 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów i ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: W dniu 22 czerwca 2008 r. o godz. 13.00 w miejscowości S., na drodze krajowej nr 8 stanowiącej obwodnicę miasta, funkcjonariusze Referatu Grup Mobilnych Izby Celnej w B. dokonali kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem przewozu drogowego środkiem transportowym marki DAF o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki KRONE o nr rejestracyjnym [...]. Wykonującym przewóz drogowy było przedsiębiorstwo "[...]" prowadzone przez M. Ch. W trakcie kontroli kierowca pojazdu okazał wypis z licencji nr [...] z dnia 2 października 2007 r. na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz kartę opłaty drogowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub organiczne ruchu określonej kategorii pojazdów. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli. W związku ze stwierdzonym naruszeniem Naczelnik Urzędu Celnego w S. w dniu 1 lipca 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej przeprowadzonej kontroli. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że kontrolowany środek transportowy nie został przez przedsiębiorcę zgłoszony do licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Mając powyższe na uwadze organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nałożył przedmiotowe kary. Odwołanie od decyzji wniósł M. Ch. i wniósł o jej uchylenie w części kary w wysokości 8.000 zł i umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. Strona zarzuciła, że organ zaniechał ustalenia co do tego czy posiadacz licencji wspólnotowej ma prawny obowiązek dokonywania zgłoszenia pojazdu samochodowego do organu udzielającego licencji. Zdaniem odwołującego się brak wywodów co do przepisu sankcjonowanego czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 104 § 4 kpa a także art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zaznaczono, że w decyzji nie wskazano przepisu, który ustanawiałby taki obowiązek w stosunku do przewoźnika wspólnotowego, a przepis art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dotyczy wyłącznie przewoźników krajowych. Strona podniosła, że w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw członkowskich na zasadzie pierwszeństwa przed przepisami krajowymi wyczerpująco zostały określone zasady przyznawania i cofania uprawnień licencji w zakresie transportu międzynarodowego i tylko ten akt prawny ma zastosowanie do wspólnotowych, a więc i polskich przedsiębiorców wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe. W rozporządzeniu tym, jak również w innych aktach prawnych znanych stronie brak jest obowiązku dokonywania zgłoszenia pojazdów do licencji przez przewoźników, a brak takiego przepisu wyklucza zastosowanie kary. W związku z powyższym zdaniem odwołującego się norma sankcyjna lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym nie odnosi się do przewoźników międzynarodowych, których obowiązki w zakresie uprawnień licencyjnych określa na zasadzie wyczerpania prawo wspólnotowe, a nie krajowe. Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał treść art. 10 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, § 2 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach, § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (DZ.U nr 46, poz. 432 ze zm.). Wskazał również na treść art. 4 pkt 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 3, art. 7 ust. 2 pkt 3, art. 87 ust. 1 i ust. 3, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W konkluzji uzasadnienia stwierdzono, że w oparciu o treść powyższych przepisów zasadnie w sprawie została nałożona kara pieniężna w wysokości 1.000 zł (pkt 13.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym) za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów a także kara pieniężna w wysokości 8.000 zł (pkt 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym) za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Ustosunkowując się do odwołania organ wyjaśnił, że przeprowadzona w przedmiotowej sprawie kontrola zespołu pojazdów wykazała, że środek transportowy marki DAF o nr rejestracyjnym [...] nie został przez przedsiębiorcę zgłoszony do licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. licencja wspólnotowa wydawana jest przez Państwo Członkowskie każdemu przewoźnikowi wykonującemu zarobkowo drogowy przewóz rzeczy, który prowadzi działalność w Państwie Członkowskim zgodnie z przepisami tego Państwa Członkowskiego. Natomiast zgodnie z treścią "Przepisów ogólnych" zwartych w załączniku I do przedmiotowego rozporządzenia na terytorium każdego Państwa Członkowskiego posiadacz licencji musi stosować się do przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych obowiązujących w tym państwie, w szczególności w odniesieniu do transportu i ruchu drogowego. Dlatego też, zdaniem organu, odwołujący się jest w błędzie podnosząc iż tylko i wyłącznie rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92 ma zastosowanie do wspólnotowych, a więc i polskich przedsiębiorców wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe, skoro to właśnie w tym wspólnotowym akcie prawnym określono obowiązek stosowania się posiadaczy licencji wspólnotach do przepisów krajowych danego Państwa Członkowskiego. Zgodnie zaś z przepisami krajowymi, w szczególności z treścią przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych o których mowa w art. 8 ustawy, a więc także danych dotyczących wykazu pojazdów samochodowych, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Z regulacji tej wynika, że wszelkie zmiany danych są dokonywane przez organ, który udzielił licencji na pisemny wniosek zgłaszającego, a przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy winien w ściśle określonym terminach dopełnić wszelkich ciążących na nim obowiązków przed wykonywaniem przewozu drogowego. Dopiero po otrzymaniu wypisu, bądź wypisów w liczbie odpowiadającej ilości pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji lub jej zmian, a co za tym idzie po uzyskaniu potwierdzenia zgłoszenia pojazdu do licencji odwołujący się mógł wykonywać transport drogowy kontrolowanym pojazdem. Za niezasadne organ uznał zarzuty naruszenia art. 107 § 4 kpa a także art. 7, 77 § 1 i 80 kpa i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie czynności podejmowane przez organ I instancji miały uzasadnienie w przepisach prawa, zmierzały do obiektywnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Organ zgromadził materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały również przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Końcowo organ zaznaczył, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenie przepisów regulujących sprawy transportu drogowego, nie tylko krajowych, lecz również wspólnotowych są wydawane w ramach tzw. uznania związanego niestwarzającego właściwym organom administracji żadnych luzów decyzyjnych. Stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia powoduje jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy, kwalifikację a następnie nałożenie kary w wymaganej przepisami wysokości bez możliwości jej miarkowania. M. Ch. nie zgadzając się z powyższą decyzją, wywiódł skargę do sądu administracyjnego i wniósł o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją R.P., tj. naruszających zasadę proporcjonalności i równości wobec prawa, a także błędnego zastosowania w sprawie l.p. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, co z kolei było konsekwencją wadliwych ustaleń co do tego czy posiadacz licencji wspólnotowej ma prawny obowiązek dokonywania zgłoszenia pojazdu samochodowego, którym wykonuje przewozy do organu, który mu tej licencji udzielił. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nakładając karę za wykonywanie przewozów pojazdem nie zgłoszonym do licencji uznano, że obowiązek taki istnieje, nie wskazano jednak przekonywująco przepisu, który obowiązek taki by względem wspólnotowego (międzynarodowego) przewoźnika ustanawiał. Zdaniem skarżącego nie może tym przepisem być art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, bowiem dotyczy on wyłącznie przewoźników krajowych. W rozporządzeniu Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich na zasadzie pierwszeństwa przed przepisami krajowymi wyczerpująco zostały określone zasady przyznawania i cofania uprawnień licencji w zakresie transportu międzynarodowego i tylko ten akt prawny ma zastosowanie do wspólnotowych, a więc i polskich przedsiębiorców wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe. W rozporządzeniu tym, jak również w innych wspólnotowych aktach prawnych brak jest obowiązku dokonywania zgłoszenia pojazdów do licencji przez przewoźników. Zdaniem skarżącego oznacza to, że przepisy te znajdują pierwszeństwo przed przepisami krajowymi i powinny być respektowane przez organy administracji publicznej. To, że przedsiębiorca musi stosować się do przepisów krajowych jest oczywiste, jednak tylko w zakresie w jakim nie wchodzą one w kolizję z prawem wspólnotowym. W/w rozporządzenie wspólnotowe wyczerpuje obowiązki licencjobiorcy wspólnotowego w zakresie uzyskania licencji i jakakolwiek ingerencja w tę materię prawa krajowego jest wykluczona. Skarżący podniósł, że budowa sankcji, którymi posługuje się ustawodawca w przepisach ustawy o transporcie drogowym polega na rozproszeniu hipotezy, dyspozycji i sankcji. Przenosząc to na realia niniejszej sprawy brak przepisu, który nakłada obowiązek zgłaszania pojazdów do licencji wspólnotowych wyklucza zastosowanie przepisu, który za nie spełnienie tego obowiązku nakłada karę. Nie może być kary bez obowiązku. Dlatego według skarżącego normę l.p. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym zastosowano wadliwie, ponieważ nie odnosi się on do przewoźników międzynarodowych, których obowiązki w zakresie uprawnień licencyjnych określa na zasadzie wyczerpania prawo wspólnotowe. Skarżący podniósł również, że sprzeciw budzi wielkość kary za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji w wysokości 8.000,00 zł. Jest ona bowiem taka sama jak za wykonywanie przewozów bez licencji. Tak samo traktowany jest więc podmiot, który w ogóle nie poddał się weryfikacji co do zdolności do uzyskania licencji, jak i ten, który przeszedł skomplikowaną procedurę uzyskania licencji, jednak zaniedbał tylko zgłoszenia pojazdu do właściwego urzędu. Naruszona jest tu konstytucyjna zasada proporcjonalności. Tym bardziej, że w podobnej sytuacji przewozów na potrzeby własne za wykonywanie przewozów bez zaświadczenia kara (2.000 zł) jest inna niż za wykonywanie przewozów pojazdem nie zgłoszonym do zaświadczenia (200 zł). Brak racjonalnego uzasadnienia dla wymierzania kary w tej wysokości czyni zdaniem Skarżącego zasadnym zarzut naruszenia w/w zasady konstytucyjnej i winien być podstawą do zastosowania bezpośrednio przepisów Konstytucji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 §1 w zw. z art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tylko w takim przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] lipca 2008 r. o nałożeniu na M. Ch. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz karę pieniężną w kwocie 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów i ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Istota sporu w sprawie polega na ustaleniu, czy posiadacz licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego zobowiązany jest do dokonania zgłoszenia pojazdu samochodowego, którym wykonuje przewozy do organu, który mu tej licencji udzielił. Wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w pojazdach dokonywanych na terytorium Wspólnoty regulują przepisy rozporządzenia (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowego przewozu rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (art. 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia licencja wspólnotowa wydawana jest przez Państwo Członkowskie każdemu przewoźnikowi wykonującemu zarobkowo drogowy przewóz rzeczy, który prowadzi działalność w Państwie Członkowskim zgodnie z przepisami tego Państwa Członkowskiego. Natomiast zgodnie z treścią "Przepisów ogólnych" zwartych w załączniku I do przedmiotowego rozporządzenia na terytorium każdego Państwa Członkowskiego posiadacz licencji musi stosować się do przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych obowiązujących w tym państwie, w szczególności w odniesieniu do transportu i ruchu drogowego. Przepisami ustawowymi w odniesieniu do transportu i ruchu drogowego do których musi stosować się posiadacz wspólnotowej licencji, obowiązującymi na terenie Polski są m.in. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz. 1371). Zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca składając wniosek o wydanie licencji załącza wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji – art. 11 ust. 3 ustawy. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych o których mowa w art. 8 ustawy czyli także danych dotyczących liczy i rodzaju pojazdów którymi dysponuje w celu dokonywania przewozu, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji – ust. 2 art. 14 ustawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu administracji publicznej, że z treści powyższych przepisów wynika, iż wszelkie zmiany danych są dokonywane przez organ, który udzielił licencji na pisemny wniosek zgłaszającego, a przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy winien w ściśle określonym terminie dopełnić wszelkich ciążących na nim obowiązków przed wykonywaniem przewozu drogowego. W przedmiotowej sprawie ustalono bezspornie, że przedsiębiorca M. Ch., posiadający licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, nie zgłosił do organu, który wydał mu licencję, pojazdu o nr rejestracyjnym [...], którym w dniu 22 czerwca 2008 r. wykonywał międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy (dowód: pismo Ministra Infrastruktury z dnia 8 lipca 2008 r. k. 12 akt). Wykonywanie przewozu tym pojazdem mogło być wykonywane przez przedsiębiorcę dopiero po uzyskaniu potwierdzenia zgłoszenia pojazdu do licencji. Bezspornym w sprawie pozostaje również fakt wykonywania przez przedsiębiorcę przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów i ograniczeń w ruchu niektórych rodzajów pojazdów, gdyż niedziela 22 czerwca 2008 r. była dniem w którym obowiązywał zakaz ruchu pojazdów i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton od godziny 7.00 do 22.00. Sankcję za powyższe naruszenia określa art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając wynikające z przepisów obowiązki lub warunki podlega karze pieniężnej od 50 zł do 15.000 zł. Konsekwencją tego przepisu jest przewidziana w lp 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w wysokości 8.000 zł oraz w lp. 13.2 za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów w wysokości 1.000 zł. W tym miejscu zaznaczyć należy, że ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia; co do zasady nie ma też – m.in. z racji oderwania od winy i wysokości szkody – możliwości miarkowania wysokości kary. Tym samym legalności zaskarżonej decyzji nie mogą podważać zarzuty dotyczące wysokości wymierzonych kar pieniężnych. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.