II SA/Bk 749/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę 1. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta S., na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej ustawą) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonych w S. obręb 2 województwo p. w skład których wchodzą działki oznaczone w ewidencji gruntów m. S., numerami geodezyjnymi [...] o pow. 2,6969 ha i [...] o pow. 8,6862 ha, stanowiących własność W. K., poprzez udzielenie Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez powyższe działki dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - granica RP, w tym na podwieszenie nad działkami napowietrznych przewodów linii (minimalna odległość przewodów od ziemi wynosi 13, 4 m) oraz na funkcjonowanie linii elektroenergetycznej 400 kV, po jej wybudowaniu, w pasie technologicznym o szerokości po 35 metrów od osi linii w każdą stronę, o pow. 0,2430 ha na działce o nr geod. [...] i o pow. 0,4982 ha na działce o nr geod. [...], tj. o łącznej pow. 0,7412 ha. Lokalizację linii oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonych mapach stanowiących integralną część decyzji. W uzasadnieniu podano, że w sprawie zostały spełnione przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ustawy. Przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy oraz jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostały również przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 ustawy, które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na nieruchomość. 2. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. K.. Z jego treści wynika, że odwołujący nie jest zadowolony z wydanej decyzji, choć jak stwierdził, nie jest przeciwny budowie przedmiotowej inwestycji. Do odwołania zostały dołączone kopie pism jakie odwołujący składał do organu oraz kopia ustaleń nr 1 z dnia [...] listopada 2012 r. 3. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w sprawie zostały spełnione warunki formalne określone w art. 124 ust. 1 ustawy. Odnośnie obowiązku przeprowadzenia rokowań organ podał, że z akt sprawy wynika iż inwestor określił i zaproponował skarżącemu warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, zaś skarżący uznał przedstawione warunki za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, oznaczają spełnienie warunku przeprowadzenia negocjacji. Wskazują one na to, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i przeprowadził rokowania z właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Organ podał, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ustawy nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. 4. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł W. K. i zarzucił naruszenie: - art. 124 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne dla możliwości wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności, że pomiędzy stronami doszło do rokowań; - art. 124 ust. 1a ustawy poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca uzasadnił przesłanki wyjątkowo ważnego interesu strony oraz interesu gospodarczego przemawiające za wydaniem decyzji; - art. 7, 8, 77 i 80 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nieodpowiedzenie przez Wojewodę na zarzut otrzymania pieniędzy przez Prezydenta od wnioskodawcy a także dlaczego decyzja została przesłana do SR w S. skoro tam gospodarstwo należy do ojca i są inne numery działek; - art. 107 kpa poprzez niepełne uzasadnienie obu decyzji; - art. 3051-3052 kc poprzez nieuwzględnienie faktu, że na działkach skarżącego nie została ustanowiona służebność przesyłu na rzecz Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie uzasadnienia skargi zaznaczył, że nie jest przeciwny planowi zagospodarowania przestrzennego Miasta S. ani budowie przedmiotowej linii. W dalszej kolejności zgłosił swoje zastrzeżenia odnośnie przebiegu linii. Zasadnicza część uzasadnienia skargi dotyczy tego, że w przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącego, nie można mówić o rokowaniach. Skarżący podał, że pierwszą ofertę złożył w lutym 2013 r. następną w maju 2013 r. Dopiero po sześciu miesiącach w piśmie z października 2013 r. raczono odpowiedzieć, że jego oczekiwania nie mogą być spełnione. Na następna ofertę z listopada 2013 r. nie odpowiadano przez 66 dni aż do rozprawy administracyjnej, która miała miejsce 21 stycznia 2014 r. Kolejna oferta była z lutego 2014 r. W ocenie skarżącego organ I instancji w sposób arbitralny i bezpodstawny uznał, że w sprawie doszło do rokowań, które nie przyniosły skutku z powodu jego zachowania. Organ ani razu nie wskazał czy doszło z jego strony do zbadania czy przedłożone przez wnioskodawcę propozycje finansowe były dla skarżącego realne i uzasadnione. Takie zachowanie organu, w ocenie skarżącego, może prowadzić do takiego zachowania wnioskodawcy który mógłby specjalnie przedkładać absurdalne propozycje po to aby przed organem wykazać brak zgody i brak możliwości zawarcia porozumienia. Skarżący zarzucił, że takie zachowanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nadto zarzucił, że uzasadnienia organów obu instancji sprowadzają się do opisu stanu faktycznego, cytowania przepisów i kilku zdań ogólnego wyjaśnienia z których w zasadzie nic nie wynika, a w szczególności trudno powiedzieć dlaczego organ wydał decyzję która ma charakter wyjątkowy i powinna być szczegółowo i dokładnie wyjaśniona. W ocenie skarżącego brak uprzedniego ustanowienia służebności przesyłu świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. 5. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przy tym należy, że przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej była decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości a nie decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Stąd już na samym wstępie za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej ustawą), poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca uzasadnił przesłanki wyjątkowo ważnego interesu strony oraz interesu gospodarczego przemawiające za wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy, stanowiącym podstawę prawną kwestionowanej decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Omawiany przepis zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Te tylko okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku. W ocenie Sądu okoliczności te w kontrolowanej sprawie wystąpiły, co umożliwiło organom administracyjnym obu instancji wydanie kwestionowanych decyzji. Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że inwestycja planowana przez Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. jest celem publicznym, który jednocześnie zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Cele publiczne zostały wymienione w art. 6 ustawy. W pkt 2 powołanego przepisu jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy budowy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV, uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Wydane zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości należących do skarżącego, położonych na terenie miasta S. zgodne jest z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w Suwałkach uchwałą z dnia 27 lutego 2013 r., nr XXXII/343/2013 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - Granica RP na terenie miasta Suwałki (opublikowanej Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2013 r., poz. 1591). Zgodnie z § 1 ust. 3 i 4 uchwały, plan obejmuje tereny położone w granicach administracyjnych miasta Suwałk o powierzchni ok. 31 ha. Natomiast w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 tej uchwały zapisano, że celem regulacji prawnych zawartych w ustaleniach planu jest realizacja inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest dwutorowa, napowietrzna linia elektroenergetyczna 400kV Ełk - Granica Państwa (pkt 1); ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów oraz form ochrony terenów, z zachowaniem warunków określonych w ustawach i postanowieniach przepisów szczególnych (pkt 2); ustalenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w pasie technologicznym linii 400kV (pkt 4). Na podstawie § 14 pkt 2 dopuszczono możliwość tymczasowego zajęcia terenów objętych planem, na cele związane z budową linii 400 kV. W rozpoznawanej sprawie w załączonych do decyzji organu I instancji mapach (stanowiących integralną część decyzji), zobrazowano przebieg linii i pasa technologicznego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ I instancji opisał w sentencji decyzji jaka jest szerokość pasa technologicznego, jaką dokładnie powierzchnię zajmuje on na każdej z wymienionych działek i jakie roboty zostaną ostatecznie wykonane. Z analizy stanowiska skarżącego, wyrażonego podczas rozprawy administracyjnej oraz w skardze do sądu administracyjnego, wynika że kwestie dotyczące charakteru planowanej inwestycji jak i jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są bezsporne (w protokole rozprawy zapisano, że skarżący nie jest przeciwny usytuowaniu linii na jego nieruchomości). Spór w sprawie dotyczy tego czy wydanie zezwolenia zostało poprzedzone rokowaniami. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynikają następujące okoliczności: - w dniu [...] listopada 2012 r. został sporządzony protokół z ustaleń stron, tj. inwestora z właścicielem nieruchomości, z którego wynika, że właściciel nie wyraża zgody na udostepnienie nieruchomości i nie akceptuje warunków podanych przez inwestora. Inwestor zaproponował za udostepnienie nieruchomości jednorazowe odszkodowanie w wysokości 16.587,00 zł oraz zaproponował, że zgoda powinna być wyrażona w formie umowy ustanowienia służebności przesyłu; - w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. inwestor ponowił ofertę i zwrócił się z prośbą o pisemną informację co do jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia do dnia 10 maja 2013 r.; - w odpowiedzi właściciel nieruchomości w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. poinformował, że nie zezwala na żadne wejście na działki ani ograniczenie jego własności do ziemi zanim jego oferta nie zostanie sfinalizowana. Ze swojej strony zaproponował wykupienie pasa technologicznego w cenie 300 zł plus VAT za m 2; - w dniu [...] sierpnia 2013 r. inwestor przesłał właścicielowi nieruchomości ofertę zawarcia umowy cywlino – prawnej wraz ze wzorem tej umowy. Wskazano, że ewentualna umowa będzie zawarta w kancelarii notarialnej w dniach 27-28 sierpnia 2013 r. w godz. od 13.00 do 15.30; - w odpowiedzi na to pismo właściciel nieruchomości podtrzymał swoje stanowisko. Podał, że na swoją ofertę nie otrzymał żadnej odpowiedzi i nadal na nią oczekuje; - w dniu [...] sierpnia 2013 r. o godz. 15.30 sporządzono akt notarialny (Repertorium A nr [...]), którym poświadczono niestawiennictwo właściciela nieruchomości; - w piśmie z dnia [...] października 2013 r. inwestor ponowił ofertę zawarcia umowy i poinformował, ze w przypadku braku zgody na jego ofertę w terminie do dnia 30 października 2013 r. zostanie skierowany do właściwego organu wniosek o wydanie decyzji administracyjnej; - na rozprawie administracyjnej w dniu [...] października 2013 r. skarżący podał, że na powyższą ofertę odpowiedział dopiero w dniu 12 listopada 2013 r. (pismo to zostało doręczone inwestorowi w dniu 15 listopada 2013 r.). Ponieważ od otrzymania tego pisma przez inwestora minęło 66 dni, zdaniem skarżącego, ten brak odpowiedzi powinien skutkować przyjęciem jego oferty z dniem 12 listopada 2013 r. Skarżący zażądał wykupu pasa technologicznego, tj. 7412 m2 działki za kwotę 1.914,520 zł wraz ze wszystkimi kosztami związanymi z transakcją. Podał, że ta oferta jest ostateczna i nie będzie dalej negocjował. Pełnomocnik inwestora podał, że powyższe warunki są nie do przyjęcia z uwagi na daleko idącą rozbieżność z wyceną rzeczoznawcy. Pełnomocnik zaproponował warunku zgodne z operatem szacunkowym. W ocenie Sądu powyższe okoliczności, wbrew stanowisku skarżącego, świadczą o tym że w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których stanowi art. 124 ust. 3 ustawy. Należy zauważyć, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób przewidziany w dyspozycji art. 124 ust. 3 ustawy nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi tej nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. W rozpoznawanej sprawie Spółka zaprosiła skarżącego do rokowań i zaproponowała odszkodowanie za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością. Brak porozumienia stron w tym zakresie, na co wskazują przedstawione wyżej pisma, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że pomiędzy stronami doszło do rokowań. W tym miejscu podnieść należy, że w trybie art. 124 ustawy nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1657/11, dostępny w CBOSA). Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło. Organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie miały kompetencji do angażowania się w przebieg rokowań. Za bezpodstawny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 i 80 kpa w szczególności poprzez nieodpowiedzenie przez Wojewodę na zarzut otrzymania pieniędzy przez Prezydenta od wnioskodawcy, albowiem adresatem takiego zarzutu powinny być odpowiednie organy ścigania. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały uzasadnione zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 3051-3052 kc poprzez nieuwzględnienie faktu, że na działkach skarżącego nie została ustanowiona służebność przesyłu. Ustanowienie służebności przesyłu jest alternatywnym oraz całkowicie samodzielnym cywilistycznym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych. Uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 ustawy wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu (vide: uchwała SN z 6 czerwca 2014 r., III CZP 107/13, Lex nr 1488917 z następującą tezą: "Jeżeli przedsiębiorca będący właścicielem urządzeń wymienionych w art. 49 § 1 kc wykonuje uprawnienia wynikające z decyzji wydanej na rzecz jego poprzednika prawnego na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), właściciel nieruchomości nie może żądać ustanowienia służebności przesyłu art. 3052§ 2 kc"). Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.