II SA/Bk 749/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2021 roku numer [...];. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 497,00 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] utrzymano w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], odmawiającą E. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną siostrą – M. M. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił E. S. świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę M. M., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji ustalił, że na odwołującej się ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej (nie ma innych osób zobowiązanych), a sama osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawą negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, był brak związku pomiędzy rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a opieką nad niepełnosprawną. Według Prezydenta w zaistniałym stanie faktycznym zakres opieki, którą sprawuje odwołująca się nad niepełnosprawną, nie wymusza rezygnacji z zatrudnienia, gdyż czynności, które wykonuje przy opiece nad nią siostrą, stanowią codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo. Od powyższej decyzji E. S. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie przedmiotowego świadczenia. Odwołująca się zarzuciła skarżonej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego dotyczące zakresu opieki nad niepełnosprawną, nieprawidłową subsumpcję w stosunku do niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego oraz nieprawidłową wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Uzasadniając swoje odwołanie strona kwestionowała ustalenia stanu faktycznego organu I instancji, w szczególności twierdzenie, że opieka sprawowana nad niepełnosprawną nie ma charakteru stałego i długoterminowego, co podważa orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji - cytując art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111) podniósł, że niepełnosprawna nie posiada wstępnych, ani zstępnych, dlatego też odwołująca się, jako siostra, należy do kręgu podmiotów o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności M. M. (uwierzytelniona kserokopia orzeczenia lekarza Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] znajdująca się w aktach sprawy). Jak wynika z akt sprawy, odwołująca się mieszka i wspólnie gospodaruje z osobą wymagającą opieki i pomaga przy praniu, gotowaniu, sprzątaniu, robieniu zakupów, kąpieli. Niepełnosprawna porusza się po mieszkaniu o kuli, zaś na zewnątrz wychodzi z pomocą chodzika, samodzielnie spożywa posiłki, korzysta z toalety. Zdaniem Kolegium, w zaistniałym stanie faktycznym nie wystąpił zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem, bądź rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad siostrą. Mimo że nie spełniła się żadna z negatywnych przesłanek wyartykułowanych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., to nie sposób uznać, że zakres opieki odwołującej się nad siostrą uniemożliwia podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika bowiem, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, czego nie ma w przedmiotowej sprawie. Takie zapatrywanie na okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają – zdaniem organu II instancji - ustalenia pracownika socjalnego przeprowadzającego rodzinny wywiad środowiskowy, w szczególności zdarzenie, które miało miejsce podczas przeprowadzania tego dowodu polegające na samodzielnym powrocie z wizyty lekarskiej niepełnosprawnej. Słusznie więc uznał organ pierwszej instancji, że zakres opieki nie ma charakteru nadzwyczajnego, a większość czynności stanowi codzienną rutynę osób pracujących zawodowo. Na tej podstawie organ uznał, że opieka którą sprawuje strona nad siostrą, nie ma charakteru stałego i ciągłego, co nie podważa orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a jedynie stanowi instrument służący weryfikacji i zbadaniu, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobkową i zawodową jej opiekuna. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła E. S. zarzucając naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ I instancji dotyczących zakresu konieczności udzielania przez odwołującą się świadczenia stałej i długoterminowej opieki oraz pomocy dla osoby wymagającego tego ze względu na znaczne ograniczenie możliwości samodzielnej egzystencji, 2. nieprawidłową subsumcję w stosunku do niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego oraz wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty. Podkreśliła, że neguje subiektywne ustalenia pracownika socjalnego MOPR-u w S., który przebywając w domu odwołującej się przez maksymalnie 10 minut i na podstawie powierzchownych obserwacji sporządził notatki urzędowe nie powielające rzeczywistego stanu rzeczy. Dodała, że jej siostra M. M. posiada ustalony prawnie stopień niepełnosprawności jako znaczny w formie decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2021r. wydanej w sprawie o znaku [...] przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S., który na podstawie gruntownej analizy materiału dowodowego stwierdził jednoznacznie, że siostra odwołującej się wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Jest nim m.in. decyzja administracyjna, a to w myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolę sąd sprawuje mając na uwadze kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Uchybienia, które obligują do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. i są to: zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części) bądź też naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części). Jeśli sąd uzna, że naruszenia takie nie miały miejsca oddala skargę jako bezzasadną w oparciu o art. 151 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu Sąd analizował decyzję SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. o odmowie przyznania skarżącej E. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrę M. M.. Organy ustaliły, że E. S. faktycznie sprawuje opiekę nad swoją siostrę, która to jednak opieka nie charakteru stałego i ciągłego. Wprawdzie skarżąca mieszka i wspólnie gospodaruje z siostrą, a także pomaga przy praniu, gotowaniu, sprzątaniu, robieniu zakupów, kąpieli. Jednakże niepełnosprawna porusza się po mieszkaniu o kuli, zaś na zewnątrz wychodzi z pomocą chodzika, a także samodzielnie spożywa posiłki i korzysta z toalety. Zdaniem Kolegium, w zaistniałym stanie faktycznym nie wystąpił zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem, bądź rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad siostrą, gdyż wykonywałaby ona takie czynności w ramach codziennych czynności związanych z bieżącym utrzymanie siebie i siostry. W oparciu o powyższe Prezydent przyjął, że brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni dochodzonego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrą. Powyższe stanowisko zostało podzielone także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze W świetle art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1) opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3) a także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym, w odniesieniu do podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca wprowadził pewne ograniczenie stanowiąc, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę tj. nie ma innych osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Zdaniem Sądu, wydane w sprawie rozstrzygnięcia podlegają jednak uchyleniu, bowiem nie zostały one poprzedzone wystarczającymi wyjaśnieniami stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. ustalono, że skarżąca świadczenie pielęgnacyjne na siostrę pobiera od 2011 r. (początkowo wskazywała, że pobierała zasiłek opiekuńczy na siostrę), a ostatnio była to kwota 1.970 zł. W trakcie rozprawy skarżąca dysponowała decyzją pierwotną z 18 sierpnia 2011 r. oraz kolejnymi decyzjami z 2014 r., 2017 r., 2019 r., 2020 r. i 2021 r. zmieniającymi pierwotną decyzję w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (k. 29 akt sprawy). Kserokopie tych decyzji dołączono do sprawy (k. 20-28 akt sprawy). Z decyzji tych wynika, że skarżąca decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. uzyskała świadczenie pielęgnacyjne w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad M. M. na okres od 1 lipca 2011 do bezterminowo. Następnie decyzjami Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2014 r., [...] stycznia 2017 r., [...] czerwca 2019 r., [...] stycznia 2020 r. i [...] stycznia 2021 r. skarżąca miała jedynie zmienianą wysokość tego świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie poszczególnych lat i miesięcy, co wynikało ze zmian tych kwot przez ustawodawcę. Przy czym dwie ostatnie decyzje dotyczyły zmiany z urzędu decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. również w zakresie wysokości świadczenia, bez wskazania do kiedy to świadczenie przysługuje. Natomiast decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. przyznawała to świadczenie do 31 maja 2021 r. (k. 23 akt sprawy), co skutkowało złożeniem wniosku przez skarżącą w dniu 28 czerwca 2021 r. Podkreślić przy tym należy, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. przyznawała świadczenie pielęgnacyjne w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad M. M. na okres od 1 lipca 2011 do bezterminowo, zaś składki na ubezpieczenie z tego tytułu zostały przyznane na okres od 1 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2031 r. Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że o fakcie pobierania przez skarżącą E. S. świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad M. M. nie ma żadnej najmniejszej wzmianki w aktach postępowania, ani wydanych decyzjach. Nie wiadomo przy tym czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. przyznająca to świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo w ogóle została uchylona czy też wygasła z innych powodów i dlaczego w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. przyznano to świadczenie skarżącej do [...] maja 2021 r. Powyższa okoliczność czyni ustalenia organów obu instancji jako niewiarygodne i nie znajdujące uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, skoro skarżąca prawie 10 lat pobierała świadczenie pielęgnacyjne na siostrę, a teraz na podstawie jednego wywiadu środowiskowego uznano, że nie sprawuje ona tej opieki w sposób trwały, osobisty i ciągły. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, że po prawie 10 latach stan zdrowia osoby posiadającej znaczny stopień niepełnosprawności uległ na tyle poprawie, że nie wymaga ona opieki i może samodzielnie funkcjonować. Zadziwiające jest przy tym, że mimo iż wszystkie decyzje były wydawane przez organ I instancji, pominął on tą okoliczność w swojej decyzji, co wskazywało, że strona ubiega się o świadczenie po raz pierwszy. W tych okolicznościach stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, a dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę podjęcia decyzji. Wynika to z unormowań K.p.a., które zobowiązują organ administracji publicznej prowadzący konkretne postępowanie do podejmowania - zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu - wszelkich czynności, które konieczne są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do jej załatwienia (art. 7 K.p.a.). Zebranie wszystkich potrzebnych dowodów obliguje organ do ich całościowej oceny (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Następnie, rolą organu jest przedstawienie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym winien zaś wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Wbrew twierdzeniu obu organów przedstawione okoliczności, nie stanowią dostatecznego powodu do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji pobierania go od prawie 10 lat. Kwestie w/w będą musiały zostać wyjaśnione w ponownym postępowaniu przez Prezydenta Miasta, którego zadaniem będzie ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zaniechanie wyjaśnień w wyżej wymienionym zakresie spowodowało, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania i jako takie nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Podkreślić przy tym należy, iż wydanie odmiennych decyzji przez organ I instancji w identycznym stanie faktycznym godzi w zasadę zaufania do organów administracji publicznej określonej w art. 8 § 2 k.p.a. wskazującej, że organy bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym, a także narusza art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., III OSK 420/21, LEX nr 3180675). "Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych." (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., I OSK 251/21, LEX nr 3206275). Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1241/20, LEX nr 3100358). Z taką sytuacją mamy do czynienie w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, zapewniającej faktyczną opiekę siostrze od prawie 10 lat naruszałaby konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Akceptacja wykładni prawa materialnego zaprezentowana przez organy obu instancji w istocie ignorowałaby konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na koszty te składają się wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa 17 zł.