II SA/Bk 75/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] listopada 2009 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Wnioskiem z 25 października 2009 r. (data wpływu do organu 30 października 2009 r.) J. W. i W. K. zwróciły się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. o wydanie zaświadczenia o działaniach merytorycznych podjętych przez ten organ po wstrzymaniu przez Starostę H. i Wojewodę P. decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. w piśmie z 05 listopada 2009 r. poinformował wnioskodawczynie, iż nie podejmował działań merytorycznych na skutek okoliczności wskazanych w żądaniu. Zdaniem organu wniosek nie mógł być załatwiony w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu żądanego zaświadczenia. Po wystosowanym przez J. W. i W. K. wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Wskazał, że wskazane we wniosku pozwolenie na budowę dotyczy budynku inwentarskiego z urządzeniami zlokalizowanego na działce nr [...] we wsi I. Wnioskodawczynie nie były stronami tego postępowania. Wskazano również, że zgodnie z art. 217 § 2 Kpa zaświadczenie wydaje się w celu potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Żądane zaświadczenie nie mieści się w zakresie określonym tym przepisem, ponieważ dotyczy potwierdzenia działania (czynności), a nie faktu lub stanu prawnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły J. W. i W. K. wskazując, że wyrokiem z 28 marca 2007 r. w sprawie II OSK 208/06 NSA przesądził pozytywnie interes prawny J. W. i E. H. w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym decyzją z [...] listopada 2004 r. Z racji następstwa prawnego po E. H. – interes prawny mu przysługujący "przejęła" W. K. Podały, że były również traktowane jako strony w innych postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę P. i Starostę H., a mających związek ze sprawą pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu w przedmiocie wznowienia tego pozwolenia. Załączyły do zażalenia kserokopie przykładowych postanowień, które zostały im jako stronom doręczone, a zostały wydane w sprawach pozostających w związku z pozwoleniem na budowę. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie przepis prawa nie nakładał na organ I instancji obowiązku wydania zaświadczenia, jak tego wymaga art. 217 § 2 Kpa. Podniósł również, że w sprawie zabudowy działki nr [...] we wsi I. gmina N., wnioskodawczynie nie miały interesu prawnego, co, zdaniem organu, potwierdził WSA w Białymstoku, WSA w Warszawie oraz NSA. Skargę na powyższe postanowienie, sprecyzowaną pismem z 12 lutego 2010 rok (k. 19) złożyły do sądu administracyjnego W. K. i J. W. zarzucając naruszenie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 28, art. 138 §1 pkt 1 Kpa oraz art. 219 Kpa o art. 1 pkt 1 Kpa. Wskazały, iż organ zlekceważył wyrok NSA z 28 marca 2007 r. w sprawie II OSK 208/06, z którego uzasadnienia wynika przymiot strony J. W. w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę z [...] listopada 2004 r. Ich zdaniem organ pominął fakt przyznania przymiotu strony w powyższym wyroku również E. H., którego następcą jest W. K. Skarżące wskazały, iż ich zdaniem żądane zaświadczenie dotyczy potwierdzenia faktów, zaś organ odwoławczy podał w uzasadnieniu postanowienia nieprawdziwe dane, bowiem ich sprawa nigdy nie była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, zaś wyrok WSA w Białymstoku z 09 czerwca 2005 r. został przez NSA uchylony. Postanowieniem z dnia 25.03.2010r. (k. 35-37 akt sądowych) skarga W. K. została odrzucona z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, a przedmiotem rozpoznania pozostała skarga J. W. Postanowienie uprawomocniło się a W. K. stała się uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony. W kolejnym piśmie procesowym ( z dnia 7.06.2010 r.) skarżąca J. W. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji z [...] listopada 2009 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 28 Kpa w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 219 Kpa. Podniosła również, że podstawa prawna postanowienia drugoinstancyjnego nie koresponduje z jego uzasadnieniem, bowiem skoro organ stwierdził brak po ich stronie przymiotu strony – powinien postępowanie umorzyć, a nie orzekać merytorycznie. Wskazała po raz kolejny na treść art. 170 p.p.s.a. oraz fakt związania organów wyrokiem NSA z 28 marca 2007 r. W piśmie procesowym z dnia 15.12.2010r. J. W. dodatkowo podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisów proceduralnych w postaci art. 75, 77 par. 1 i art. 80 kpa oraz zasad procesowych z art. 6, 7, 8, 9, 10 i 12 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie wyznaczonej dla rozpoznania skargi J. W. powołała się na sprawę o sygnaturze IISA/Bk 133/10,w której uwzględniona została, jak określiła "bliźniacza" skarga na inne postanowienie tego samego organu odmawiające wydania zaświadczenia z wcześniejszego wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżącą. Wynikający z treści art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak związania sądu administracyjnego powoływaną przez stronę podstawą prawną skargi oraz zarzutami i wnioskami w niej zawartymi, pozwala sądowi na dokonanie oceny sprawy bez uwzględnienia argumentów podniesionych przez skarżącą. Przede wszystkim zauważyć należy, iż inne jest uzasadnienie postanowienia organu I instancji a inne organu odwoławczego. Organ I instancji położył nacisk na niemożność wydania zaświadczenia z uwagi na to, iż prośba nie dotyczyła potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, natomiast organ II instancji wskazał na brak interesu prawnego osób ubiegających się o zaświadczenie w jego uzyskaniu, przy czym interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia utożsamił z materialnoprawnym statusem wnioskodawczyń jako stron postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej w sprawach zabudowy działki o numerze geodezyjnym [...] we wsi I. Użyta przez organy obu instancji argumentacja nie jest trafna z punktu widzenia przepisów regulujących procedurę wydawania zaświadczeń i okoliczności faktycznych sprawy. Istota postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń tkwi w uproszczeniu i odformalizowaniu procedury związanej z załatwianiem wniosków osób ubiegających się o zaświadczenie. Postępowanie ma charakter gabinetowy, w którym upoważniony pracownik organu administracji weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia poprzez pryzmat przesłanek opisanych w art. 217 par. 2 kpa. Z przepisu tego wynika, iż zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź gdy 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku – jak stanowi art. 218 par. 1 kpa – organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z paragrafu 2 – go art. 218 kpa wynika nadto, iż przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przytoczona wyżej treść przepisów definiuje zaświadczenie jako przybierającą postać specyficznego dokumentu czynność materialno – techniczną organu, stanowiącą potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. W literaturze przedmiotu poprzez zaświadczenie rozumie się "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby" (tak: J. Lang "Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego", Organizacja, Metody, technika 1988/2 str. 14, tak także B. Adamiak, J. Borkowski – Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, wydanie II, str. 567). Oceniając poprzez pryzmat definicji "zaświadczenia" treść wniosku złożonego w niniejszej sprawie, zawierającego prośbę o wydania zaświadczenia na okoliczność prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w konsekwencji wstrzymania przez Starostę H. i Wojewodę P. decyzji Starosty H. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego na działce o numerze [...] we wsi I., stwierdzić należy, iż żądanie wydania zaświadczenia mieściło się w ramach definicji "zaświadczenia". Ubiegającym się o zaświadczenie chodziło o potwierdzenie lub – jak się wydaje – o zaprzeczenie, że organ nadzoru budowlanego prowadził merytoryczne działania wobec spornej inwestycji w konsekwencji wstrzymania pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno – budowlanej. Zaświadczenie miało zatem potwierdzać stan rzeczy związany z funkcjonowaniem organu nadzoru budowlanego. W tej sytuacji za całkowicie nietrafne należy uznać stwierdzenie przez organ I instancji, iż żądana treść zaświadczenia nie mieściła się w zakresie określonym przepisem art. 217 par. 2 kpa. Niezrozumiałe są powody dla których organ I instancji, bez wcześniejszego dokonkretyzowania żądania, ogólnie sformułowany wniosek o wydanie zaświadczenia o podejmowanych przez nadzór budowlany działaniach merytorycznych w sprawie, uznał za żądanie wydania zaświadczenia o treści wyłącznie potwierdzającej fakt prowadzenia postępowania. Treść konkretnego zaświadczenia jest zależna od danych, którymi organ dysponuje. Generalnie odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić jedynie wtedy, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie bądź nie wskaże przepisu prawa uzasadniającego potrzebę otrzymania zaświadczenia, bądź nie wykaże interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, bądź, gdy organ w ogóle nie dysponuje bazą danych dotyczącą przedmiotu żądania. Odmowa wydania zaświadczenia konkretnej treści może zaś nastąpić tylko wtedy, gdy osoba żądająca zaświadczenia kategorycznie żąda zaświadczenia nierozbieżnego z informacjami, których potwierdzenia się domaga a baza danych organu przeczy tym informacjom (np. podatnik zalegający z płatnością podatków żąda wydania zaświadczenia, iż nie ma zaległości podatkowych). Sformułowanie przez J. W. i W. K. wniosku z 25.10.2009r. o wydanie zaświadczenia, jednoznacznie nie konkretyzowało oczekiwanej informacji jako jedynie pozytywnego potwierdzenia faktu prowadzonego przez nadzór budowlany postępowania (podejmowanych działań merytorycznych) wskutek wstrzymania pozwolenia na budowę przez starostę i wojewodę. Wątpliwości, co do treści żądanego zaświadczenia organ mógł zresztą rozwiać poprzez skierowanie zapytania do osób ubiegających się o wydanie zaświadczenia, czego jednak nie uczynił. W okolicznościach sprawy potrzeba odebrania wyjaśnień od osób ubiegających się o zaświadczenie istniała tym bardziej, że z treści sformułowanego żądania w ogóle nie wynikało w oparciu, o którą przesłankę osoby podpisane pod wnioskiem domagały się wydania zaświadczenia. Wnioskodawczynie we wniosku ani nie powoływały się na przepis prawa uzasadniający pozyskanie zaświadczenia, ani nie wskazywały na swój interes prawny w otrzymaniu zaświadczenia. Nie nawiązywały też we wniosku do materialnoprawnego statusu strony postępowań prowadzonych w odniesieniu do spornej inwestycji. W tej sytuacji ciążył na organie obowiązek wezwania osób podpisanych pod wnioskiem do uzupełnienia i sprecyzowania twierdzeń w zakresie przesłanek ubiegania się o wydanie zaświadczenia. We wszystkich bowiem sprawach, w których ciąży na osobie ciężar wykazania konkretnych okoliczności, z którymi wiąże ona określone skutki prawne, a twierdzenia w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, lub – jak w niniejszej sprawie – tych twierdzeń nie ma, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony tego postępowania do uzupełnienia i sprecyzowania twierdzeń (tak w odniesieniu do sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia w wyroku NSA z dnia 19.09.1988 sygn. IISA 1947/87 – ONSA 1988/2/82). Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni przy tym akceptuje wyrażony we wcześniejszym postępowaniu ze skargi J. W. na odmowę wydania zaświadczenia, prowadzonym pod sygnaturą IISA/Bk 133/10, pogląd, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu. Cel uzyskania zaświadczenia powinien być oczywiście wskazany we wniosku o jego wydanie, gdyż tylko wtedy organ ma możność oceny wykazania przez osobę podpisaną pod wnioskiem zaistnienia ustawowych przesłanek wydania zaświadczenia. Widoczny w sprawie brak poprzedzenia postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia, odebraniem koniecznych wyjaśnień od osób podpisanych pod wnioskiem w opisanym wyżej zakresie, skutkować musiał uchyleniem postanowień organów obu instancji celem powtórzenia postępowania. Osoby podpisane pod wnioskiem powinny się wypowiedzieć w terminie zakreślonym przez organ, w czym upatrują uzasadnienia dla otrzymania zaświadczenia (w treści przepisu wymagającego dysponowanie zaświadczeniem, czy w indywidualnym interesie prawnym w uzyskaniu zaświadczenia i co go uzasadnia) a także ewentualnie doprecyzować treść żądanego zaświadczenia. Argumentacja skarżącej, koncentrująca się na polemice z przyczyną, z powodu której organ II instancji odmówił wydania zaświadczenia tj. sprowadzająca się do wykazywania, że skarżącej służy interes prawny do uznania za stronę postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, jest - na potrzeby kontrolowanego postępowania – zbyteczna. Jako taka nie upoważnia składu orzekającego w niniejszej sprawie do wypowiadania się w kwestii dysponowania przez skarżącą statusem strony postępowań administracyjnych dotyczących robót budowlanych prowadzonych na działce numer [...] we wsi I., tym bardziej, iż interes prawny danego podmiotu do uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego, jest w każdym postępowaniu administracyjnym indywidualnie oceniany. Zarzut naruszenia przez organ w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 i 12 kpa oraz 75, 77 par. 1 i 80 kpa, jest niezasadny z tej przyczyny, iż postępowanie o wydanie zaświadczenia, jak wcześniej sąd zaakcentował, nie ma charakteru pełnego postępowania administracyjnego, w którym uczestniczą strony. Jest to postępowanie gabinetowe, uproszczone, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których dotyczyć ma zaświadczenie. Wynikająca z art. 218 par. 2 kpa możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy (bazy) do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych. Nie jest wreszcie trafny zarzut naruszenia prawa przez organ II instancji poprzez merytoryczne rozpoznanie zażalenia zamiast umorzenia postępowania zażaleniowego. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych zaistniałaby jedynie wtedy gdyby zażalenie wywiodły osoby niepodpisane pod wnioskiem o wydanie zaświadczenia. W tej sprawie o wydanie zaświadczenia wystąpiły J. W. i W. K. i obie wniosły zażalenie a zatem nie istniały podstawy do umorzenia postępowania zażaleniowego. Końcowo sąd stwierdza, iż sprawa niniejsza nie jest sprawą tożsamą ze sprawą IISA/Bk 133/10. Obie sprawy łączy tożsamość stron postępowania i taki sam przedmiot zaskarżenia, ale inne są okoliczności, w jakich doszło do odmowy wydania zaświadczenia. W sprawie IISA/Bk 133/10 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – CBOSA) chodziło o wydanie zaświadczenia o działaniach organu nadzoru budowlanego na wniosek skarżącej i w sytuacji powołania się na potrzebę wykorzystania zaświadczenia przed innym organem, a więc w sytuacji wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. W niniejszej sprawie chodziło o wydanie zaświadczenia o działaniach organu nadzoru budowlanego z urzędu w i w sytuacji braku wskazania we wniosku podstawy ubiegania się o wydanie zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił (art. 145. par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania uchylonych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-