II SA/Bk 751/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. T. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Prezydenta B. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] ustalił dla inwestora – M. Sp. z o.o. spółka komandytowa lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi, parkingu do 22 miejsc postojowych, budowie i przebudowie chodników, zjazdów oraz przebudowie schodów terenowych i skarp ziemnych na działkach nr ewidencyjny gr. [...] obręb [...], przy ul. [...] i ul. [...] w B. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. K. i H. K.. Zarzucili naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez orzekanie na podstawie niewiarygodnego materiału dowodowego, w szczególności w oparciu o nieaktualny operat ewidencji gruntów i budynków; - art.107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwie sporządzonie uzasadnienia które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 28 K.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na pozbawieniu czynnego udziału w postępowaniu prawowitym właścicielom działki nr [...], wchodzącej w skład większej całości działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że planowana inwestycja ma być prowadzona na działkach o nr ewid. [...] obr. [...] i [...] i części działki nr ewid. [...]. Odwołujący podnoszą, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajduje się działka o nr [...], która powinna aktualnie stanowić ich własność oraz Skarbu Państwa (w ich ocenie tytuł prawny do działki o nr [...], objętej większą całością tj. działką o nr [...] przysługuje Skarbowi Państwa), z tych względów odwołujący powinni być osobiście informowani na piśmie o czynnościach organu pierwszej instancji. SKO podało, że z informacji udzielonej przez Prezydenta Miasta B. a także z akt sprawy wynika, iż aktualnie działka o nr ewid. [...] nie istnieje, obejmują ją działki [...] - przy tym inwestycja ma być prowadzona tylko na działce o nr [...]. Zgodnie z zamieszczonym w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów, właścicielem działki o nr ewid. [...] jest Miasto B. Powyższe znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej dla tej nieruchomości ([...]). Z akt sprawy nie wynika także by właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym którejkolwiek z nieruchomości, na których planowana jest inwestycja byli odwołujący. Odwołujący powołują się przy tym na interes prawny Skarbu Państwa, jako domniemanego właściciela działki [...] - czyli nie odwołują się do własnego interesu prawnego. Co więcej nie wskazują, by aktualnie dysponowali jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem SKO w analizowanej sprawie odwołujący nie wykazali, jakoby nieruchomość której są właścicielami bądź użytkownikami wieczystym (bądź legitymowali się innym tytułem prawnym) znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów, a także z dostępnych online ksiąg wieczystych dla nieruchomości, na których prowadzona ma być inwestycja, nie wynika, by odwołujący posiadali jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, na których prowadzona ma być inwestycja, bądź też znajdujących się w obszarze odziaływania inwestycji. Jednocześnie nie wskazują by byli właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi którejkolwiek z nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji. O interesie prawnym nie może świadczyć fakt, że jak twierdzą odwołujący działka, na której planowana jest inwestycja wykorzystana ma być niezgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, to bowiem rodzi po ich stronie interes prawny w ewentualnym odrębnym postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jeśli zaś prawdą jest, jakoby organy administracji publicznej bądź sądy zaniechały wprowadzenia koniecznych zmian w księgach wieczystych i ewidencji gruntów, wówczas po dokonaniu stosownych wpisów, odwołującym przysługiwać będzie prawo wznowienia postępowania. Skoro zatem powołane przez odwołujących okoliczności uzasadniać mogą jedynie istnienie po ich stronie interesu faktycznego, a nie prawnego to zgodnie z art. 28 K.p.a., nie są oni stroną postępowania prowadzonego na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim stanie rzeczy konieczne jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli M. K. i H. K. i zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez nie ustalenie w sposób właściwy stron postępowania w niniejszej sprawie; - art. 15 K.p.a., poprzez nie zastosowanie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która nakłada obowiązek dokonania ponownej oceny sprawy, przy czym organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji; - art. 140 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym; - art. 76 § 3 K.p.a., poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów załączonych do akt sprawy o których mówi art. 76 § 1 K.p.a.; - art. 75 § K.p.a., poprzez uniemożliwienie przesłuchania świadków na okoliczność potwierdzenia autentyczności dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, oraz przeprowadzenia oględzin w trakcie których zostaną wyznaczone punkty graniczne działki o nr 1363/6; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez orzekanie na podstawie niewiarygodnego materiału dowodowego, w szczególności mapy sporządzonej do celów projektowych na której nie ma naniesionej działki o nr [...]; - art. 107 § 3 K.p.a, poprzez wadliwie sporządzonie uzasadnienia które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że mapa sporządzona do celów projektowych jest niewiarygodna bo nie ma na niej naniesionej działki nr [...]. Zdaniem skarżących brak przedmiotowej działki na mapie wynika z nierespektowania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Skarżący wywiedli, że Prezydent Miasta B. na podstawie tej decyzji utracił tytuł własności działki nr [...]. Wszystkie postępowania które zostały wydane w oparciu o wycofaną z obrotu prawnego decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] powinny zostać wznowienie. Skarżący wywiedli, że ze zgromadzonych przez nich akt sprawy wynika, iż faktycznym właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa dla którego działka ta nie została wydana. Wydzielenie tej działki z większej całości powinno nastąpić w drodze rozgraniczenia. W takiej czynności stroną powinni być także skarżący, ponieważ są właścicielami działki sąsiedniej o nr [...]. Skarżący nadmienili, że podczas odnowy ewidencji gruntów przeprowadzonej w 1980 r. doszło do podrobienia podpisów właścicieli działek. W związku z tym w przypadku wydzielenia działki nr [...] może okazać się, że jest ona znacznie większa niż w akcie sprzedaży. Zatem skoro skarżący są stroną w postępowaniu wydzielającym działkę nr [...], mają także interes prawny w kwestionowaniu podziału działki [...] z której to została wydzielona między innymi działka [...] oraz w kwestionowaniu wiarygodności odnowy ewidencji gruntów w 1980 r. jak również powinni być uznani za stronę niniejszego postępowania. Zdaniem skarżących organy obu instancji oparły się na niepełnym materiale dowodowym i w związku z tym nie były w stanie prawidłowo ustalić stron przedmiotowego postepowania. W pismach procesowych z dnia 17 listopada 2017 r. (k. 30) i z dnia 29 stycznia 2018 r. (k. 60) uzupełniono argumentację skargi. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis uprawnia organ drugiej instancji do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, przyczyn tych należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała zatem miejsce wtedy m.in., jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego wynika, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28 K.p.a. Obowiązkiem zaś organu drugiej instancji w pierwszej kolejności jest, w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia, tj. będącego stroną w postępowaniu. Ustalenie tej kwestii warunkuje zatem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie sprawy merytorycznie. W razie stwierdzenia przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydujące znaczenie ma zatem tutaj określenie istoty interesu prawnego. Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Tak więc, podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, a co za tym idzie nie są oni uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co czyni postępowanie odwoławcze w tym zakresie bezprzedmiotowym. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Decyzją organu pierwszej instancji ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego na działkach nr [...]. Skarżący swój interes prawny wywodzą z tego, że działka nr [...], stanowiąca część działki nr [...], powinna aktualnie stanowić ich własność oraz Skarbu Państwa. Stanowisko swoje wywodzą z treści decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. Decyzją tą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w części obejmującej działkę nr [...], w zakresie w jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...], wskazując że właścicielem tej działki w dniu [...] grudnia 1998 r. był Skarb Państwa. Przedmiotową decyzją Wojewoda P. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę B. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczna, położonej w B. oznaczonej jako działki nr geod. [...]. W następstwie ww. decyzji Ministra, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił stwierdzenia, że z dniem [...] stycznia 1999 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w zakresie w jakim obejmuje dawną działkę nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy B. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 sierpnia 2017 r. Działka nr [...] powstała z podziału działki oznaczonej nr geod. [...]. Natomiast działka nr [...] została utworzona w ramach scalania kilku działek m.in. działki nr [...], którą Skarb Państwa nabył na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] września 1986 r. od M. i H. K. Następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1997 r. działka [...] uległa podziałowi na działki nr [...]. Działka nr [...] w 2006 r. podzielona została na działki r [...]. Z kolei działkę nr [...] w 2015 r. podzielono na działki nr [...]. Działkę [...] obejmują aktualnie działki [...]. Przy czym inwestycja ma być prowadzona tylko na działce nr [...]. Z akt sprawy, jak słusznie wywodzi organ odwoławczy, nie wynika aby skarżący posiadali tytuł prawny do którejkolwiek z nieruchomości na których planowana jest inwestycja. Jeżeli chodzi o działkę nr [...] to właścicielem tej działki jest Miasto B. Wynika to z wypisów rejestrów gruntów i z księgi wieczystej. W żadnym z wymienionych dokumentów skarżący nie są wskazani zarówno jako właściciele jak i posiadacze tej nieruchomości. Powoływanie się na interes prawny Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] nie może odnieść skutku prawnego, albowiem interes prawny musi być indywidulany. Nie jest rolą organów administracji publicznej prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie istnienia, bądź nie istnienia tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, to na skarżących spoczywa obowiązek wykazania istnienia takiego tytułu, z faktu posiadania którego wywodzą swój interes prawny w sprawie. Póki co z akt sprawy nie wynika aby skarżący posiadali tytuł prawny do jakiejkolwiek nieruchomości na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił i stwierdził, że skarżący nie są uprawnieni do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, gdyż nie posiadają interesu prawnego bo nie posiadają tytułu prawnego do żadnej nieruchomości na której ma być zrealizowana inwestycja ani do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji. Zarzut pominięcia treści decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] nie mógł odnieść skutku prawnego. Decyzja ta bowiem nie legitymuje skarżących do wniesienia odwołania. Wynika z niej bowiem, że właścicielem nieruchomości nr [...] stanowiącej część działki [...] jest Skarb Państwa a nie skarżący. Póki co jeżeli chodzi o działkę nr [...] to z dokumentacji mogącej stanowić dowód prawa własności wynika, że właścicielem tej działki jest Miasto B. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę oddalono.