II SA/Bk 751/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Okręgu P. w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne i szczególne korzystanie z wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Okręgu P. w O. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. B. sp. z o.o. w D. (zwana dalej: "Spółką") zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej: "Dyrektorem ZZ") o wydanie zgody wodnoprawnej – pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w D. jazem głównym o świetle 3,66 m i wysokości piętrzenia 2 m w km 117+470 rzeki Ł. do rzędnej MaxPP=NPP 74,20 m n.p.m. i jazem rozrządowym w km 4+000 M. o łącznym świetle 22,40 m złożonym z 6 przelewów i wysokości piętrzenia 1,6 m do rzędnej MaxPP=NPP 74,40 m n.p.m. na działkach: nr [...] w obrębie [...], nr [...], nr [...], o lokalizacji wyznaczonej opisanymi we wniosku współrzędnymi geodezyjnymi. Po doprecyzowaniu oraz uzupełnieniu ww. wniosku, w dniu [...] stycznia 2019 r. Dyrektor ZZ wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne w zakresie piętrzenia wód powierzchniowych rzeki Ł. w km 117+470 i rzeki M. w km 4+000 i na korzystanie z wód do celów energetyki wodnej oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie zapewnienia wody dla funkcjonowania przepławki w związku z działalnością Małej Elektrowni Wodnej w D.. Zawiadomienie to doręczono [...] stycznia 2019 r. Spółce, natomiast pozostałe strony postępowania zawiadomiono w drodze publicznych obwieszczeń zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach Zarządu Zlewni w O., Starostwa Powiatowego w O. oraz Urzędu Miejskiego w D.. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w O. (zwany dalej: "OPZW") wyraziło swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że funkcjonowanie elektrowni wodnej wiąże się z niekorzystnymi zmianami w ekosystemie rzeki, w szczególności w zakresie migracji organizmów wodnych do miejsc tarłowych i żerowiskowych, co w konsekwencji powoduje zmniejszenie ich populacji. OPZW wskazał również, że istniejąca przepławka, zlokalizowana na M., nie jest wystarczająca, bowiem ryby migrujące głównym nurtem rzeki -biegnącym odnogą Ł., będą miały trudności z jej odnalezieniem. To z kolei naraża OPZW na duże straty, bowiem migracje ryb mogą zostać całkowicie uniemożliwione. Ponadto w piśmie podniesiono argumentację dotyczące: nadmiernego nagrzewania się spiętrzonych wód powyżej elektrowni powodującego niekorzystne warunki do bytowania niektórych gatunków ryb (w szczególności tych najcenniejszych) i jednocześnie sprzyjające występowaniu gatunków niepożądanych; erozji dna rzecznego poniżej elektrowni, która może doprowadzić do obniżenia się zwierciadła wód gruntowych i przynieść straty nie tylko OPZW, ale też całej okolicy. Mając na uwadze powyższe twierdzenia OPZW uznało za zasadne wprowadzenie dodatkowych zarybień oraz zobowiązanie użytkownika elektrowni wodnej, w treści pozwolenia wodnoprawnego, do partycypacji w kosztach tych zarybień, a także do zapłaty na rzecz OPZW, jako rybackiego użytkownika wody, rekompensaty w kwocie 6.000 zł do czasu wybudowania przepławki i uzgodnienia jej projektu z OPZW. W dniu [...] marca 2019 r. Spółka złożyła do akt opinię ichtiologiczną pt. "Studium wykonalności przepławki", wedle której ciągłość rzeki dla migrujących ryb jest zapewniona M. W dniu [...] marca 2019 r. Dyrektor ZZ zawiadomił Spółkę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś stosowne obwieszczenie w tym przedmiocie zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach Zarządu Zlewni w O., Starostwa Powiatowego w O. oraz Urzędu Miejskiego w D.. Na liście stron postępowania zawiadomionych zgodnie z art. 49 k.p.a., wskazano pod pozycją nr 2 OPZW. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Dyrektor ZZ: udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie piętrzenia wód powierzchniowych rzeki Ł. za pomocą jazu głównego w km 117+470 zlokalizowanego na działce nr ;...] w obrębie [...] oraz piętrzenia wody rzeki Mała Ł. za pomocą jazu rozrządowego w km 4+000 zlokalizowanego na działce nr 6 obręb [...], na warunkach wymienionych w pozwoleniu – dotyczących rzędnych dla normalnego poziomu piętrzenia (pkt 1); udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie korzystania z wody rzeki Ł. do celów energetyki wodnej w związku z funkcjonowaniem małej elektrowni wodnej, w określonej w decyzji ilości, przy opisanych tam parametrach elektrowni wodnej (pkt 2); udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki M. w km 4+000 w zakresie zapewnienia wody dla funkcjonowania urządzeń umożliwiających migrację ryb w ilości 0,21 m3/s, ustalając parametry przepławki (pkt 3); ustalił wielkość przepływu nienaruszalnego na rzece Ł. poniżej stopnia wodnego (pkt 4); ustalił wielkość przepływu nienaruszalnego na rzece M. poniżej jazu rozrządowego (pkt 5); zatwierdził projekt instrukcji gospodarowania wodą pn "Instrukcja gospodarowania wodą dla węzła wodnego Małej Elektrowni Wodnej na rzecz Ł. i M. w D." (pkt 6); zobowiązał Spółkę do zamontowania określonych urządzeń wodnych, usuwania zatorów utrudniających swobodny przepływ wody w korycie rzeki Ł. na odcinku od jazu głównego do jazu rozrządowego na M. oraz do zachowania określonego przepływu nienaruszalnego na rzeczce Ł. i M. (pkt 7 lit. a-d); zastrzegł, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń, a także, że nieprzestrzeganie warunków pozwolenia wodnoprawnego może spowodować jego cofnięcie lub ograniczenie bez prawa do odszkodowania (pkt 8) oraz ustalił okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na czas określony nie dłuższy niż 30 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania oraz poczynione w jego toku ustalenia, wskazując, że zdolność przepustowa budowli upustowych małej elektrowni wodnej wynosi w przypadku jazu głównego 27,8 m3/s, a w przypadku jazu rozdzielającego 55,75 m3/s. Długość cofki spowodowanej piętrzeniem wynosi 6.300 m. Przedmiotowe korzystanie z wód, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Pregoły (Dz.U. z 2016 r. poz. 1959) znajduje się w regionie wodnym Ł., w Jednolitej Części Wód Podziemnych o kodzie PLGW720020 o stanie dobrym i niezagrożonej nieosiągnięciem celów środowiskowych wskazanych w RDW oraz w zlewni rzecznej Jednolitej Części Wód Powierzchniowych o kodzie PLRW700020584579 o nazwie "Ł. od Kanału D. do K. z jeziorem M.". Przedmiotowa JCWP ma status naturalnej, stan zły i niezagrożona jest nieosiągnięciem celów środowiskowych wskazanych w RDW. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowe zamierzenie znajduje się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią określonym na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza P. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1813), realizacja przedmiotowych pozwoleń wodnoprawnych zgodnie z decyzją, nie wpłynie na wody powierzchniowe i podziemne, na realizację celów środowiskowych dla nich określonych oraz nie naruszy ustaleń dokumentów określonych w art. 396 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2018, poz. 2268, dalej: "P.w."). Organ ustalił również, że mała elektrownia wodna w D. oraz zasięg jej oddziaływania, znajdują się w Obszarze Chronionego Krajobrazu - Dolina Środkowej Ł., zatwierdzonym uchwałą Nr XXVI/606/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Ł. (Dz.Urz.Woj.Warm.-Maz. z 2017 r. poz. 2466), zaś przedłożona dokumentacja oraz zgromadzone w toku postępowania dowody, dokumenty oraz informacje pozwalają na wydanie decyzji w podanym zakresie i na określonych warunkach. Odwołanie od ww. decyzji wniósł OPZW, wskazując w nim, że jest ona szkodliwa środowiskowo, jako naruszająca ciągłość szlaków migracyjnych organizmów wodnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację Dyrektora ZZ, wskazując, że rozwiązania zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym spełniają wszystkie warunki zgodności ochroną zdrowia ludzi, wpływu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki, w związku z czym brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał przy tym, że decyzja odmowna uzależniona jest od zaistnienia okoliczności z art. 399 P.w., które nie zostały stwierdzone w analizowanej sprawie, zaś sporządzony operat wodnoprawny jest rzetelny oraz kompletny, a odwołujący się, nie przedstawił żadnego kontrdowodu, który zakwestionowałby wynikające z niego wnioski. Ponadto odniósł się do podniesionych w odwołaniu twierdzeń oraz zarzutów. Skargę na ww. decyzję wniósł do tut. sądu OPZW, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: 1. naruszenie art. 399 ust. 1 pkt 8 P.w. oraz art. 84 k.p.a. przez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, w której nie zostało ostatecznie i w sposób przekonujący ustalone, czy udzielone pozwolenie nie narusza wymagań ochrony środowiska, zwłaszcza nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności, który kwestie te by rozstrzygnął; 2. naruszenie art. 403 ust. 1 pkt 2 i ust. 6pkt 5 P.w. przez nie nałożenie na adresata pozwolenia obowiązku podjęcia działań służących poprawie stanu zasobów ryb, tj. zobowiązania Spółki do wybudowania przepławki na jazie głównym na rzece Ł. w okresie 24 miesięcy od chwili wydania pozwolenia wodnoprawnego; 3. naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2018, poz. 2081, zwanej dalej: "ustawą środowiskową"), przez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bez uprzedniej decyzji w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ZZ i przekazanie sprawy do rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu skargi skarżący sprecyzował argumentację przemawiającą w jego ocenie za zasadnością ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie zaś oddalenie. W uzasadnieniu wskazał zaś, że pełnomocnik skarżącego nie wykazał należycie swojego umocowania, a także, że istnieją wątpliwości co do legitymacji skargowej skarżącego, który nie wykazał, aby przedmiot skargi mieścił się w zakresie jego statutowej działalności. Ponadto organ odniósł się do zarzutów skargi. Do pisma procesowego z dnia 29 listopada 2019 r. Spółka załączyła kserokopię korespondencji ze skarżącym oraz ekspertyzę ichtiologiczną, zaś do pisma z dnia [...] grudnia 2019 r. umowę zawartą dnia [...] grudnia 2019 r. zawartą z Instytutem Rybactwa Śródlądowego im. S. w O. dotyczącą monitoringu migracji ryb oraz oceny efektywności udrażniania jazów wodnych na Ł. w D., która została zawarta w ramach realizacji zleceń wynikających z ekspertyzy. Wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący złożył Statut Polskiego Związku Wędkarskiego, dalej: "Statut PZW"), wskazując że § 6 potwierdza jego interes prawny we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Wedle tego przepisu: celem Związku jest organizowanie i promowanie wędkarstwa, rekreacji, sportu wędkarskiego, użytkowanie i ochrona wód, działanie na rzecz ochrony przyrody, edukacja i kształtowanie etyki wędkarskiej oraz upowszechnianie wiedzy o warunkach ochrony i połowu ryb (k. 72). Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wywodząc, że strona skarżąca ma legitymację do bycia stroną w postępowaniu na zasadzie reprezentowania interesu społecznego. W kontekście art. 402 P.w. nie potrafił się ustosunkować. Pełnomocnik Spółki również wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że być może strona skarżąca nie ma legitymacji do bycia stroną w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów aniżeli te w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą wydanego w niniejszej sprawie pozwolenia wodnoprawnego są przepisy Rozdziału 2 Działu IX P.w. pt. "Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych". Zawarty tam art. 401 ust. 1 P.w. precyzuje katalog stron postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, do którego zalicza się wnioskodawcę oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Katalog ten ma charakter zamknięty. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 402 P.w. w postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych nie stosuje się przepisów art. 31 k.p.a., który dopuszcza do udziału na prawach strony, w sprawie dotyczącej innej osoby, organizacje społeczne, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych oraz akt niniejszego postępowania, wskutek zawarcia przez OPZW w dniu [...] stycznia 2019 r. stanowiska w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, Stowarzyszenie to zostało niejako automatycznie uznane przez Dyrektora ZZ za stronę postępowania administracyjnego oraz ujęte w wykazie stron postępowania (k. 181 akt administracyjnych – poz. 2). Jakkolwiek uzasadnienie decyzji zapadłej w I instancji w żaden sposób powyższej kwestii nie wyjaśnia, ani też nie precyzuje podstawy prawnej owego dopuszczenia, zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest postanowienia dopuszczającego OPZW do udziału w postępowaniu, to uznać należy, że nastąpiło to na gruncie przepisów art. 31 k.p.a. - przede wszystkim z tego względu, że akta administracyjne nie zawierają żadnych dowodów wskazujących na to, aby OPZW było podmiotem, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmiotem znajdującym się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Co więcej z treści części opisowej operatu wodnoprawnego nie wynika, aby OPZW było właścicielem lub władającym nieruchomościami usytuowanymi w zasięgu zamierzonego korzystania z wód, tj. w zasięgu cofki jazu głównego w D. (por. wykaz na str. 6-8 operatu – k. 49-51 akt administracyjnych). Także pełnomocnik Stowarzyszenia, wykazując jego interes prawny we wniesieniu do tut. sądu skargi, powołał się na cele statutowe Stowarzyszenia, a nie na okoliczności z art. 401 ust. 1 P.w., co jednoznacznie wskazuje na niedopuszczalny udział OPZW w postępowaniu na prawach strony. Skoro zatem skarżące Stowarzyszenie zostało bezpodstawnie uznane za stronę postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego, jako organizacja społeczna, której udział na gruncie art. 402. P.w. został wyłączony ustawowo, organ II instancji winien był zastosować art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność ta może zaś wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, lub jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego (por. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10). Pamiętać przy tym należy, że tylko w przypadkach oczywistych wypowiedź organu powinna przyjmować formę postanowienia z art. 134 k.p.a. Zawsze bowiem kiedy kwestia badania statusu skarżącego jako strony postępowania wymaga ustaleń i merytorycznej oceny, organ winien rozpocząć fazę merytoryczną i ewentualnie - w razie negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy w omawianym zakresie - wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, który wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, wynika zaś, że kwestia braku legitymacji procesowej skarżącego Stowarzyszenia była oczywista i wymagała od organu odwoławczego wydania postanowienia, o którym mowa w ar. 134 k.p.a. jeżeli zaś organ ten powziąłby jakiekolwiek wątpliwości co do statusu OPZW jako strony postępowania, winien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i dopiero po uzyskaniu negatywnego wyniku, postępowanie odwoławcze umorzyć decyzją, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy dopuścił się zatem naruszenia ww. przepisów postępowania. Naruszenie to mogło przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkować wydaniem decyzji wadliwej, rozpoznającej odwołanie podmiotu, któremu nie przysługiwał status strony postępowania, co uprawniało tut. sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Z powyższych względów odstąpiono od merytorycznej weryfikacji zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez sąd w niniejszym wyroku oraz zobowiązany będzie uwzględnić brzmienie art. 402 P.w., którego naruszenie, przez jego niezastosowanie, miało charakter rażący, stanowiący przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego organu na rzecz strony skarżącej w wysokości 797 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżące Stowarzyszenie wpis sądowy w kwocie 300 zł (k. 16), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 5) wynikająca z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 1044) w zw. z częścią IV załącznika do tej ustawy pt.: "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia".