II SA/Bk 753/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk(spr), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Jarosław Sacharczuk, po rozpoznaniu w dniu 03 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie: zmiany zapisu w ewidencji gruntów p o s t a n a w i a: Odrzucić skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]07.2004 roku, nr [...], na podstawie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. nr 100, poz. 1086 z 2000 roku z późn. zm.) oraz § 46 ust. 2 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 z 2001 roku) i art. 104 kpa - orzekł o utrzymaniu w mocy wprowadzoną z urzędu zmianę użytków gruntowych: zurbanizowane tereny zabudowane objęte gleboznawczą klasyfikacją B-RV i grunty orne RV na użytek gruntowy - tereny mieszkaniowe - B w działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] ha - obręb nr [...], położonej w S. przy ulicy P. [...]. Prezydent odmówił także wprowadzenia zmiany użytków gruntowych: terenów mieszkaniowych - B na grunty rolne zabudowane B-RV w działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie nr [...] w S. W uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji podkreślił, że działka nr [...] nie stanowiła siedliska rolniczego właścicieli, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod budownictwo jednorodzinne. Na skutek odwołania Państwa J. i M. G. Wojewoda P. decyzją z dnia [...]09.2004 roku, nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wpisaniu w jednostce rejestrowej nr [...], w działce nr [...] w miejsce istniejącego zapisu B o powierzchni [...] ha następujący zapis: B-RV o powierzchni [...] ha. Organ II instancji podkreślił w uzasadnieniu, iż przedmiotowa działka stanowi siedlisko i jest użytkiem rolnym, dlatego też winna być oznaczona symbolem B-RV. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem organu odwoławczego wywiodła Gmina S., uznając że narusza ona: - art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] marca 1993 roku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę oraz zawiadomień Państwa J. i M. G. o rozpoczęciu i zakończeniu budowy, ustalenie że na działce nr [...] w S. usytuowane jest siedlisko rolnicze; - art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, poprzez niezgodne z ustaleniami ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz wbrew bezspornej okoliczności faktycznej, że przedmiotowa działka obejmuje grunty klasy V pochodzenia mineralnego, ustalenie, iż wskutek zabudowy tej działki budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, nie nastąpiło wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej; - art. 6 i 7 kpa poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji sprzecznie z ustalonym stanem faktycznym; - art. 107 ust. 1 i 3 kpa poprzez wydanie decyzji bez wskazania podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego tejże decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z 2002 roku) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z 2002 roku) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konkretnej sprawie skład orzekający stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej. Prezydent, który rozpoznawał sprawę w I instancji i wydał decyzję, wykonywał kompetencje starosty. Dlatego też Miastu S. jako gminie nie przysługuje skarga. Wniesienie skargi przez organ, który rozpoznał sprawę w pierwszej instancji i w konsekwencji wydał decyzję - jest niedopuszczalne. Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego nie ma znaczenia nawet fakt, iż skarga tej jednostki na decyzję organu odwoławczego została wywiedziona przez inny organ tej jednostki niż ten, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną (Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi - Wojciech Chrościelewski i Jan Paweł Tarno - str. 452 - Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis - Warszawa 2004). Należy podkreślić, że sprawa możności występowania organu administracji jako strony w postępowaniu administracyjnym jest przedmiotem sporu w doktrynie. Przyczyniło się do tego stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 07.06.2001 roku (III RN 140/00 - OSNAP 2002, nr 1, poz. 4) oraz postanowienie z dnia 09.11.2001 roku (III RN 189/01 - OSNAP 2002, nr 8, poz. 177) polegające na przyjęciu, iż jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że organ tej jednostki wydał w tej sprawie decyzję w pierwszej instancji. Powyższy pogląd jest jednak odosobniony. Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za stanowiskiem reprezentowanym w zdecydowanej większości orzecznictwa i doktryny, prowadzającym się do przyjęcia, iż kontradyktoryjność postępowani administracyjnego wymaga, aby postępowanie to nie mogło być uruchomione przez podmiot, którego działalność ma być przedmiotem oceny. Zatem organ administracji, który prowadził postępowanie w I instancji, nie jest stroną postępowania i nie jest uprawniony do wniesienia skargi (Tadeusz Woś: Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, s. 103 - 104; uchwała Sądu Najwyższego z 22.10.1984 roku - III AZP 5/84 - OSPiKA 1986, nr 2, poz. 26; uchwała składu siedmiu sędziów SN z 27.07.1993 roku - III AZP 8/93 - OSNAP 1994, nr 1, poz. 3 i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok NSA OZ w Gdańsku z 26.05.1982 - SA/Gd 165/82 - ONSA 1982, nr 1, poz. 49; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 15.10.1990 roku - SA/Wr 990/90 - ONSA 1990, nr 4, poz. 7; wyrok NSA z 31.01.1995 roku - II SA 1625/94 - "Wokanda" 1995, nr 8, poz. 33; postanowienie NSA z 31.03.1998 roku - IV SA 954/96 - Lex nr 43326, postanowienie NSA z 04.02.1999 roku - IV SA 65/97 - Lex nr 48686). W tym miejscu należy podnieść okoliczność akceptowania wyżej wymienionego poglądu prawnego także w orzecznictwie międzywojennym - wyrok Naczelnego Trybunału Administracyjnego z dnia 11.04.1924 roku (L.Rej.399/23) zawierał stwierdzenie, iż celem środków zmierzających do obalenia decyzji władzy jest zapewnienie ochrony prawnej adresata tej decyzji, nie zaś obrona stanowiska prawnego organu zajętego w toku instancji przez władzę orzekającą w niższej instancji. Z zasady hierarchicznego podporządkowania i z wynikającego stąd podporządkowania organu niższej instancji organowi wyższej instancji wypływa konieczność uznania że orzeczenie instancji wyższej zawiera miarodajną rolę prawną władzy, której ustąpić musi stanowisko instancji niższej. Trzeba także podkreślić, że ostatecznie spór został rozstrzygnięty uchwałą składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 ("Jurysta" 2003, nr 7 - 8, s. 60), w której sąd stwierdził, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Powracając do treści skargi należy uznać za niedopuszczalne stanowisko strony skarżącej podnoszone w tejże skardze, a dotyczące naruszenia interesu prawnego gminy, jako osoby prawnej w sytuacji, powoływania się na zarzuty wynikające z ustawowych kompetencji tegoż organu. W sytuacji, gdy istnieje przypuszczenie, że decyzja II instancji narusza prawo, to nie organ, który orzekał w I instancji może wywieść na nią skargę - ale jedynie prokurator lub rzecznik praw obywatelskich oraz osoby fizyczne, wnioskujące postępowanie administracyjne w sprawie, będące stronami tegoż postępowania. Z uwagi więc na przesłanki formalno-prawne w postaci braku uprawnień organu I instancji do wywiedzenia skargi Sąd nie poddał zaskarżonej decyzji analizie merytorycznej. Mając całokształt powyższych okoliczności na względzie Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z 2002 roku).