II SA/Bk 754/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Ewa Iwona Szepietowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. Stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności i stwierdza, że skarżącemu J. S. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425, 00 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych), 2. Zasądza od Prezydenta B. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 września 2009 r. J. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł, jaką uiścił w związku z pierwszą rejestracją w kraju importowanego samochodu marki Volkswagen Golf nr rejestracyjny [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, że za wystawienie karty pojazdu pobrano od niego 500 zł. Wskazał, że pobieranie opłaty w takiej wysokości, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. było niezasadne. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] września 2009 r. nr [...], Prezydent Miasta B. stwierdził, że opłata za kartę pojazdu została pobrana zgodnie z obowiązującym w dacie jej wydania prawem krajowym, tj. przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Dlatego też brak jest podstaw do dokonania zwrotu opłaty. Odnośnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że zgodnie z art. 190 Konstytucji RP moc takiego orzeczenia działa tylko na przyszłość, co w konsekwencji oznacza, że moc tego orzeczenia nie rozciąga się na stany faktyczne przed dniem jego ogłoszenia lub przed innym wyznaczonym przez TK terminem utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W dniu [...] października 2009 r. J. S. wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym ponownie zażądał zwrotu kwoty 425 zł uiszczonej nienależnie z tytułu wydania karty pojazdu. Organ w odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] września 2009 r. Ponownie podkreślono, że opłata za kartę pojazdu została pobrana na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. W związku z powyższym stanowiskiem organu J. S. wywiódł skargę do sądu administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta B. (pismo z dnia [...] września 2009 r. nr [...]). W skardze zarzucił naruszenie art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez odmowę zwrotu części opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu pomimo, że pobranie tej opłaty w wysokości 500 zł nastąpiło na podstawie przepisu niekonstytucyjnego i to w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wskazując na to naruszenie wniósł o uchylenie kwestionowanego aktu i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedz na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2010 r. pełnomocnik organu dodatkowo podniósł, że w przedmiotowej sprawie wyrok TK nie skutkował odpadnięciem podstawy prawnej spełnionego świadczenia, tj. obowiązku zapłaty kwoty 500 zł tytułem wydanej karty pojazdu w związku z pierwszą rejestracją samochodu na terytorium RP. Wskazano, że w dacie wydawania karty pojazdu w kwietniu 2005 r. przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. zachowywał swoją aktualność (moc obowiązującą i nadal ją zachowuje w odniesieniu do okresu od dnia 21 sierpnia 2003 r. do 14 kwietnia 2006 r., tj. od dnia wejścia w życie rozprowadzenia z 2003 r. do dnia jego uchylenia rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 r.). W ocenie organu przesłanka ochrony finansów publicznych w kontekście ochrony praw obywateli, jaką kierował się TK, odraczając moc obowiązująca rozporządzenia z 2003 r. jest o tyle istotna, że nie tylko potwierdza, iż skutki tego orzeczenia nie rozciągają się na stany faktyczne zaistniałe przed utratą mocy obowiązującej rozporządzenia z 2003 r. ale także czynią nieuprawnionym ewentualną odmowę stosowania przepisów tego rozporządzenia do stanów faktycznych w czasie, gdy miał on moc prawną (w czasie, gdy przepis ten korzystał jedynie z odroczenia wyeliminowania go z obrotu prawnego, jak i do stanów faktycznych, gdy przepis ten korzystał w pełni z domniemania konstytucyjności, tak jak w niniejszej sprawie). Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieracjonalnych wniosków. Uznanie bowiem, że odroczenie wejścia w życie orzeczenia TK nie ma żadnego znaczenia, musiałoby prowadzić do dysfunkcjonalności w działalności organów państwa. Z jednej strony z orzeczenia TK wynikałoby bowiem jednoznacznie, że określony przepis, pomimo jego sprzeczności z ustawą lub Konstytucją, nadal obowiązuje, zatem organy powinny go stosować w czasie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej i pobierać opłaty ewidencyjne od wydawanych kart pojazdu w kwocie 500 zł. Z drugiej zaś strony, gdyby przyjąć, że pobrane opłaty na podstawie obowiązującego przepisu należy zwracać po utracie jego mocy obowiązującej w części w jakiej TK uznał je za niezgodne z Konstytucją, to żaden racjonalnie działający organ nie powinien tego przepisu stosować, gdyż nie sposób przyjąć tezy w kontekście okoliczności odroczenia mocy obowiązującej rozporządzenia z 2003 r. wedle której nakazuje się organowi pobierać ustaloną opłatę na podstawie niekonstytucyjnego przepisu a następnie z tych samych względów część pobranej opłaty zwrócić z odsetkami i kosztami postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona czynność jest niezgodna z prawem. Przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego stanowiło żądanie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (DZ.U. nr 137, poz. 1310 ze zm.), uznanego następnie za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, który orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Na wstępie podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt IOPS 3/07, pub. ONSAiWA 2008/2/21 przesądził, że skierowanie do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie w/w przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie podnieść należy, że dopuszczalna jest również droga sądowa przed sądem powszechnym w zakresie dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje uprawnienie strony, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Merytorycznie, w rozpoznawanej sprawie Sąd zobowiązany jest do wypowiedzenia się w kwestii oceny, czy wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., zakwestionowany przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia, którego utratę mocy obowiązującej wskazano na dzień 1 maja 2006 r., mógł stanowić podstawę do pobrania w dniu 25 lipca 2005r. opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. Trybunał stwierdził niezgodność wskazanego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 108, poz. 908 ze zm.), poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach, polegające na zawyżeniu wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Trybunał wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Rozwiązanie takie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną. Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., stwierdzić należy, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Z mocy zaś art. 178 ust. 1 Konstytucji sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Oznacza to, że gdy sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego stosowania. Stanowisko takie prezentowane było przez sądy administracyjne (vide: uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, pub. ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 63, z 15 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, pub. ONSA z 2001 r., nr 3, poz. 104, z 22 maja 2000 r., OPS 3/00, pub. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136, wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05, niepublikowany). Konsekwencją stwierdzenia przez Sąd niekonstytucyjności przepisu, w dacie jego stosowania przez organ, jest ustalenie, że poddana kontroli sądowej czynność wydana została bez podstawy prawnej. Powyższe ustalenie powoduje, że skarga okazała się zasadną. Rozpatrując sprawę niniejszą należy mieć również na uwadze sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 TWE. W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskim Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (DZ.U nr 90, poz. 864). Stosownie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa ma prawo wspólnotowe w tym art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści tego przepisu wynika, że Państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Z uwagi na to, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. wykracza poza obszar regulacji ustawowej oraz jest sprzeczny z art. 90 TWE zasadna jest odmowa zastosowania tej regulacji w niniejszej sprawie. Organ rejestracyjny rozpoznając ponownie wniosek skarżącego dokona zwrotu różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty za kartę pojazdu obecnie obowiązującej - określonej w § 1 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 59, poz. 421). Z tych przyczyn na mocy art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną czynność i stwierdził uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym. Z uwagi na to, że charakter zaskarżonej czynności przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania, Sąd odstąpił od orzekania w przedmiocie jej wykonalności na podstawie art. 152 ustawy. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.