II SA/Bk 756/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi - Praktyka Lekarza Rodzinnego w T. W. B. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za przeprowadzoną kontrolę oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. W dniu 24 czerwca 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. przeprowadził kontrolę sanitarną w ramach nadzoru w Praktyce Lekarza Rodzinnego W. B. w T. - protokół nr EP-23/2010 i stwierdził następujące nieprawidłowości: brak monitorowania temperatury w urządzeniu chłodniczym służącym do przechowywania szczepionek w dni wolne od pracy w miesiącach 2010 r.: styczeń - 1, 2 i 3, 9 i 10, 16 i 17, 23 i 24, 30 i 31, luty - 6 i 7,13 i 14, 20 i 21, 27 i 28, marzec - 6 i 7, 13 i 14, 20 i 21, 27 i 28, kwiecień - 3, 4 i 5, 10 i 11, 17 i 18, 24 i 25, maj - 1, 2 i 3, 8 i 9, 15 i 16, 22 i 23, 29 i 30, czerwiec - 1, 3, 5 i 6, 13 i 14, 19 i 20 oraz brak przedstawionej do wglądu dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez lekarza W. B. kwalifikacji w zakresie szczepień ochronnych. W związku ze stwierdzonym naruszeniem organ I instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], nakazał zapewnienie właściwych warunków przechowywania preparatów szczepionkowych w dni wolne od pracy poprzez monitorowanie temperatury udokumentowane wpisem do rejestru w celu zachowania łańcucha chłodniczego w Praktyce Lekarza Rodzinnego W. B. w T. z dniem otrzymania decyzji oraz na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie dotyczące braku przedstawienia do wglądu dokumentacji potwierdzającej posiadanie odpowiednich kwalifikacji z zakresu szczepień ochronnych. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 122, poz. 851 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 36, poz. 203) obciążono opłatą za przeprowadzoną kontrolę w wysokości 155 zł, W. B. prowadzącego Praktykę Lekarza Rodzinnego w T. Termin płatności określono na 14 dni od daty otrzymania decyzji. Z decyzją tą nie zgodził się W. B. i wniósł odwołanie. Podniósł, że kwestionowana decyzja jest przedwczesna, albowiem podstawę jej wydania stanowiła decyzja która nie miała waloru ostateczności a przy tym nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też nie wystąpiły przesłanki uzasadniające jej natychmiastowe wykonanie z mocy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – art. 27 ust. 1. Nadto wywiedziono, że obowiązek ponoszenia opłat wynika wprost z ustawy i nie ma obowiązku wydawania decyzji w tym zakresie. Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że z uwagi na stwierdzone naruszenia strona była zobowiązana na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ponieść opłatę w wysokości kosztów przeprowadzonej kontroli. Organ zaznaczył, że wprawdzie od decyzji merytorycznej zostało wniesione odwołanie, niemniej jednak decyzja ta została utrzymana w mocy. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ, powołując się na orzecznictwo sądowe podał, że odwołujący się nie ma racji twierdząc, iż decyzja merytoryczna z mocy prawa przesądza o obowiązku zapłaty i w związku z tym nie ma obowiązku wydawania odrębnej decyzji. W kwestii zarzutu dotyczącego terminu wykonania decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 130 § 1 kpa i podał, że zakaz w nim określony dotyczy tylko organu administracji, nie zaś strony postępowania. Następnie wywiódł, że przedmiotowa opłata nie stanowi świadczenia pieniężnego wynikającego ze stosunków cywilnoprawnych i zgodnie z art. 2 § 2 – Ordynacji podatkowej stosuje się do niej przepisy działu III tej ustawy. Z przepisu art. 47 § 1 – Ordynacji podatkowej wynika, że termin płatności podatku (opłaty) wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego złożył W. B. i zarzucił naruszenie: - art. 36 w zw. z art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, - art. 6, 7, 8, 77 i 130 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono, że niezrozumiałym jest powoływanie się w sprawie na przepisy Ordynacji podatkowej w sytuacji, gdy przepis art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wprost stanowi, że w postępowaniu przed tymi organami stosuje się przepisy kpa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podano, że konieczną przesłanką pobrania opłaty jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych a to, że decyzja merytoryczna nie ma waloru ostateczności nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie. Są to bowiem dwa odrębne i niezależne od siebie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2010 r. utrzymujące w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczącą obciążenia W. B. - prowadzącego Praktykę Lekarza Rodzinnego w T., opłatą w wysokości 155 zł za przeprowadzoną kontrolę. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 122, poz. 851 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 36, poz. 203). Decyzja ta została wydana na skutek przeprowadzonej w dniu 24 czerwca 2010 r. kontroli sanitarna w wyniku której stwierdzono naruszenia i w konsekwencji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. zobowiązano kontrolowanego – W. B. do ich usunięcia. Zdaniem skarżącego decyzja obciążająca go opłatą za przeprowadzoną kontrolę jest przedwczesna z uwagi na to, że rozstrzygnięcie zobowiązujące go do usunięcia stwierdzonych naruszeń - stanowiące podstawę jej wydania – nie miało waloru ostateczności, a przy tym decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też nie wystąpiły przesłanki uzasadniające jej natychmiastowe wykonanie z mocy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – art. 27 ust. 1. Nadto skarżący wywiódł, że obowiązek ponoszenia opłat wynika wprost z ustawy i nie ma obowiązku wydawania decyzji w tym zakresie oraz podniósł, że niezrozumiałym jest powoływanie się w sprawie na przepisy Ordynacji podatkowej w sytuacji, gdy przepis art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wprost stanowi, że w postępowaniu przed tymi organami stosuje się przepisy kpa. W ocenie Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podać należy, że organy zasadnie o obowiązku poniesienia opłaty za przeprowadzoną kontrolę rozstrzygnęły w drodze decyzji administracyjnej. Wbrew temu, co podnosi skarżący, obowiązek ten nie wynika wprost z ustawy. Sprawa odpłatności za przeprowadzoną kontrolę stanowi element rozstrzygnięcia zawierającego ocenę wyników kontroli i stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzależnienie obowiązku ponoszenia opłat od tego warunku ustawowego wymaga od organu inspekcji sanitarnej działań ocennych i wartościujących, właściwych dla decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu tym mieści się indywidualne i konkretne stwierdzenie organu administracji o istnieniu (lub nieistnieniu) obowiązku ponoszenia opłat (patrz: uchwała SN z 31 stycznia 1995 r., II AZP 11/94, Lex nr 9421). W dalszej kolejności stwierdzić należy, że istotnie zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W podstawach prawnych decyzji obu instancji powołano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powołano się także na przepis art. 130 k.p.a., zatem niewątpliwie postępowanie w sprawie prowadzono według właściwej procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu uprawniony też jest pogląd organów, że w odniesieniu do należności ustalonej w kwestionowanej decyzji stosuje się przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. W świetle art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej a także przepisy wykonawcze do tej ustawy nie stanowią inaczej. W świetle więc powołanego art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, do opłat pobieranych w trybie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się Ordynację podatkową, gdyż owe opłaty są należnościami budżetu państwa. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest umieszczona w strukturze administracji rządowej, realizującej zadania państwa. Należność określana w decyzji w trybie art. 36 ustawy jest sui generis ceną za przeprowadzone czynności organu, gdyż jej wielkość odpowiada wartości nakładów finansowych poniesionych przez organy w trakcie kontroli. Argumentem wzmacniającym pogląd, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej jest też przepis art. 36 ust. 3 c ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że środki pochodzące z wykonywania przez stacje sanitarno-epidemiologiczne usług stanowią dochód budżetu państwa. Skoro środki pozyskiwane w istocie z działalności komercyjnej inspekcji sanitarnej, które są ceną – opłatą prywatnoprawną za świadczone usługi - zostały uznane za dochód budżetu państwa, to tym bardziej do opłat określanych w związku z wykonaniem obowiązkowych zadań ustawowych przez organy inspekcji sanitarnej należy stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Końcowo należy dodać, że zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej przez organy w niniejszej sprawie sprowadzało się w istocie do wskazania, że do wymierzonej opłaty przepisy działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie, iż opłatę należy uiścić w terminie 14 dni. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 ustawy za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z treści ust. 2 art. 36 ustawy wynika, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. W sprawie niniejszej w wyniku prowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. zobowiązano skarżącego do ich usunięcia. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, obciążono kontrolowanego opłatą za przeprowadzoną kontrolę. Zdaniem skarżącego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie obciążenia opłatą było przedwczesne, albowiem nastąpiło przed uzyskaniem przez decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. waloru ostateczności. Stanowisko to w realiach sprawy niniejszej nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 130 § 1 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji - § 2 art. 130 kpa. Przepis § 3 pkt 1 i 2 art. 130 kpa stanowi jednocześnie, że regulacji zawartej w § 1 i 2 nie stosuje się wówczas, gdy: decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności lub gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W kontrolowanej sprawie decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W sentencji decyzji organu I instancji, nr [...], nakazującej zapewnienie właściwych warunków przechowywania preparatów szczepionkowych zawarto klauzulę "w terminie: z dniem otrzymania decyzji". Z treści ust. art. 27 ust. 2 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W sprawie niniejszej bez wątpienia stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych w postaci braku monitorowania temperatury w urządzeniu chłodniczym służącym do przechowywania szczepionek w dni wolne od pracy spowodowało bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia ale i życia ludzi. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nr [...], nakazującej zapewnienie właściwych warunków przechowywania preparatów szczepionkowych wskazano, że zapewnienie właściwego monitoringu warunków przechowywania preparatów szczepionkowych, którego w przypadku palcówki Praktyki Lekarza Rodzinnego nie było, wpływa na bezpieczeństwo wykonywanych szczepień (strona 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Oznacza to, że wbrew temu co twierdzi skarżący, w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające natychmiastowe wykonanie decyzji zobowiązującej kontrolowanego do usunięcia naruszeń i decyzja ta zawiera uzasadnienie, wprawdzie lakoniczne, zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i 130 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia okazał się chybiony. Tym samym decyzja ta mogła stanowić postawę obciążenia go opłatą za przeprowadzoną kontrolę. W ocenie Sądu sposób wyliczenia opłaty w rozpoznawanej sprawie prawa nie narusza. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano jakie koszty składają się na wysokość ustalonej opłaty. Koszty te odpowiadają postanowieniom rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203) Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi oddalono ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).