II SA/Bk 757/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2009 roku numer [...], a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lutego 2009 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 770,00 (słownie: siedemset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] nakazującą inwestorce M. B. doprowadzenie do stanu poprzedniego środkowej podłużnej ściany konstrukcyjnej w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym w osadzie O. T. nr [...], w celu zapobieżenia spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska i zdrowia ludzi i ponownie nakazał inwestorce doprowadzenie przedmiotowej ściany do stanu poprzedniego, przy czym zastrzeżono, że prawidłowość wykonania obowiązku należy potwierdzić stosownym oświadczeniem w organie I instancji sporządzonym przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Na skutek pisma z dnia 5 sierpnia 2008 r., sąsiada inwestorki, dotyczącego interwencji, w sprawie prowadzonych robót remontowo - budowlanych, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego dokonał kontroli w dniu 6 sierpnia 2008 r. oraz oględzin w dniu 22 sierpnia 2008 r. i stwierdził, że w przedmiotowym lokalu mieszkalnym prowadzone są roboty budowlane polegające na zwiększeniu szerokości i wysokości otworów drzwiowych (w ilości 2 szt.) w środkowej podłużnej ścianie konstrukcyjnej budynku. W wyniku wykonanych robót zdemontowano ościeżnice drzwiowe i dokonano przecięcia zbrojenia pionowego w ścianie i poziomych prętów zbrojeniowych w nadprożu drzwiowym. Inwestorka dokonała zgłoszenia wykonywania tych robót dopiero w dniu 14 sierpnia 2008 r. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego, powiatowy organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzone roboty remontowo - budowlane i nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia - inwentaryzacji uszkodzeń środkowej ściany konstrukcyjnej oraz ekspertyzy stanu technicznego wykonanego zakresu robót ze stwierdzeniem, że nie stanowią one zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi wraz ze wskazaniem rozwiązań o sposobie usunięcia ewentualnych nieprawidłowości. W trybie zażaleniowym, postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. organ odwoławczy, utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Następnie, z uwagi na nieprzedłożenie przez iwnestorkę w wyznaczonym terminie wymaganej dokumentacji (ekspertyza techniczna została przedłożona w dniu 3 listopada 2008 r.), decyzją z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nakazano jej zaniechanie dalszych robót. Odwołanie od tej decyzji złożyła inwestorka. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że przyczynę uchylenia stanowi konieczność rozpatrzenia sprawy w oparciu o przedłożoną ekspertyzę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy powiatowy organ nadzoru budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nakazał inwestorce wykonanie niezbędnych czynności wynikających z przedłożonej ekspertyzy wraz z pozytywną oceną stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, ze stwierdzeniem, że brak jest zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Inwestorka nie wykonała nakazanych czynności jak i nie przedłożyła w organie I instancji pozytywnej oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. W dniu 27 marca 2009 r. do organu nadzoru została złożona kolejna ekspertyza techniczna sporządzona przez tego samego rzeczoznawcę w której tym razem stwierdzono, że zbrojenie nadproży nie zostało wycięte w związku z czym budynek mieszkalny jest w dobrym stanie a wykonane zmiany nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego, organ I instancji nakazał doprowadzić do stanu poprzedniego przedmiotową ścianę konstrukcyjną. Odwołanie od tej decyzji złożyła inwestorka. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego podzielił merytoryczne stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg procedury naprawczej i stwierdzono, że pomimo tego, iż autor ekspertyzy technicznej zaprzeczył swoim pierwotnym ustaleniom i opracował drugą ekspertyzę z dnia 11 marca 2009 r., zasadnie rozstrzygnięcie zostało oparte na pierwotnej ekspertyzie z dnia 31 października 2008 r. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie w związku z wycięciem zbrojenia podłużnego w istniejących dwóch nadprożach (co wynika z notatki z dnia 6 sierpnia 2008 r.), zarysowania w tych elementach konstrukcyjnych mogą się pojawić z upływem czasu. Przedłożona pierwsza ekspertyza techniczna potwierdza powyższe i zgodnie z zaleceniami rzeczoznawcy istniejące nadproża należy wzmocnić poprzez wspawanie zbrojenia lub alternatywnie poprzez osadzenie w dolnej części nadproża kątowników. Organ odwoławczy w świetle zebranego materiału dowodowego dał wiarę pierwszemu opracowaniu rzeczoznawcy, gdyż pracownicy organu I instancji posiadający wymagane uprawnienia budowlane potwierdzają w swych ustaleniach o zwiększeniu szerokości i wysokości otworów drzwiowych w środkowej ścianie podłużnej konstrukcyjnej budynku znajdującej się na parterze z odkrytym i przeciętym zbrojeniem pionowym w ścianach i poziomych prętów zbrojeniowych w nadprożu drzwiowym. W pierwszej ekspertyzie z dnia rzeczoznawca budowlany w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wykazuje w punkcie 5 tego opracowania ten stan rzeczy potwierdzony przez nadzór budowlany. Druga ekspertyza opracowana przez tego samego autora zaprzecza wnioskom zawartym w pierwszej ekspertyzie, co zdaniem organu odwoławczego kwalifikuje się do podjęcia działań w kwestii odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wobec rzeczoznawcy. Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję wywiodła iwnestorka i zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż zostały wycięte zbrojenia podłużne w dwóch nadprożach w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, jak również błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż przeprowadzone roboty budowlane spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i zdrowia ludzi; - błędne logiczne wnioskowanie polegające w pierwszej kolejności na dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego i przyjęcie tym samym, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia dotyczące m. in. bezpieczeństwa prowadzonych robót budowlanych wymagają wiadomości specjalnych, a następnie ustalenie stanu faktycznego wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, a w szczególności wbrew drugiej, kompletnej i spójnej opinii biegłego; - naruszenie art. 136 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niezastosowanie powołanych przepisów i tym samym niedopuszczenie z urzędu dowodu mającego na celu weryfikację okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości co do mocy dowodowej opinii znajdującej się w aktach sprawy; - naruszenie art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie i ustalenie stanu faktycznego samodzielnie wbrew drugiej opinii biegłego przeprowadzonej w oparciu o dokonane przez biegłego oględziny robót budowlanych; - błędną ocenę dowodów poprzez odmowę przyznania wiarygodności drugiej opinii biegłego (opinii z 11 marca 2009 r.) przeprowadzonej na podstawie oględzin przedmiotu robót budowlanych; - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie i tym samym brak określenia w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi kierował się organ odmawiając wiarygodności drugiej opinii biegłego, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, brak wskazania i omówienia podstawy prawnej decyzji; - naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki wynikające z powołanego przepisu, co wynika także z opinii biegłego z 11 marca 2009 r.; - naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w warunkach przedmiotowej sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na budowę; - naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy istnieją podstawy do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającej tę decyzję decyzji organu I instancji oraz uchylenie decyzji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] a także wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymując swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze.) nakazująca inwestorce doprowadzenie do stanu poprzedniego środkowej podłużnej ściany konstrukcyjnej w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym nr [...] położonym w osadzie O. T. Decyzja ta stanowi końcowy etap procedury legalizacyjnej związanej z prowadzeniem robót remontowo – budowlanych w/w lokalu mieszkalnym. Pierwszym etapem tej procedury było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia tych robót i nakazaniu przedstawienia przez inwestorkę inwentaryzacji uszkodzeń przedmiotowej ściany konstrukcyjnej oraz ekspertyzy stanu technicznego wykonanego zakresu robót ze stwierdzeniem, że nie stanowią one zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi wraz ze wskazaniem rozwiązań o sposobie usunięcia ewentualnych nieprawidłowości. Podstawę materialnoprawną tego postanowienia stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego. Zgodnie z tą regulacją organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Istotne zatem w niniejszej sprawie, z punktu widzenia dalszego przebiegu procedury legalizacyjnej było ustalenie, czy wykonywane roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W ocenie Sądu ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie zostały dokonane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Z regulacji tej wynika, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania powinna być dokonywana również ocena ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego. Ekspertyza taka stanowi bowiem szczególnego rodzaju opinię co do okoliczności wymagających wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Przestrzeganie tych zasad jest istotne szczególnie wówczas, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w celu nałożenia na stronę obowiązku. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w celu ustalenia czy wykonane zmiany nie stanowią zagrożenia o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego inwestorka została zobowiązana do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Z analizy akt sprawy wynika, że zostały sporządzone dwie sprzeczne ze sobą ekspertyzy przez tego samego rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Z pierwszej ekspertyzy sporządzonej w dniu 31 października 2008 r. wynika, że inwestorka usunęła zbrojenia w nadprożach ścian i w związku z tym istniejące nadproża należy wzmocnić poprzez wykonanie jednej z dwóch alternatywnie wskazanych czynności. Z drugiej zaś ekspertyzy sporządzonej w dniu 11 marca 2009 r. wynika, że zbrojenie nadproży nie zostało wycięte w związku z tym wykonane zmiany nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Organy nadzoru budowlanego oparły swoje rozstrzygnięcie na pierwotnej ekspertyzie z tym uzasadnieniem, że jest ona zbieżna z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli w dniu 6 sierpnia 2008 r. przez pracowników organu posiadających wymagane uprawnienia budowlane. Wskazano przy tym, że postępowanie rzeczoznawcy kwalifikuje się do podjęcia w stosunku do niego działań w kwestii odpowiedzialności zawodowej. W tym miejscu podnieść należy, że istotnie organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego (ekspertyzą techniczną). Celem bowiem takiej opinii jest pomoc organom w ustaleniu okoliczności do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Oznacza to, że generalnie organ ma możliwość (a nie obowiązek) dopuszczenia dowodu z kolejnej opinii (ekspertyzy) biegłego. Najczęściej ewentualność ta będzie wchodziła w grę wówczas, gdy innymi dostępnymi środkami dowodowymi nie da się usunąć zachodzących w sprawie wątpliwości. W ocenie Sądu okoliczności przedmiotowej sprawy – wystąpienie dwóch wzajemnie sprzecznych, wykluczających się ekspertyz sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę zobowiązywały, organy do dopuszczenia dowodu z kolejnej ekspertyzy sporządzonej przez innego rzeczoznawcę. Za sporządzeniem kolejnej ekspertyzy przemawia przede wszystkim fakt, że ekspertyzy znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy w sposób diametralnie różny kształtują sytuację prawną inwestorki. Wnioski zawarte w pierwotnej ekspertyzie skutkują nałożeniem na nią obowiązków wynikających z kolejnych etapów procedury legalizacyjnej. Natomiast wnioski zwarte w drugiej ekspertyzie uzasadniałyby umorzenie postępowania legalizacyjnego. Obie ekspertyzy zostały sporządzone po przeprowadzeniu wizji lokalnej, przy czym druga ekspertyza jest dokładniejsza albowiem dodatkowo zawiera dokumentację fotograficzną. Organy nadzoru budowlanego nie dość, że nie dopuściły dowodu z kolejnej ekspertyzy to oparły swoje rozstrzygnięcia na wnioskach zawartych w pierwszej (z punktu widzenia inwestorki niekorzystnej) ekspertyzy. Nie wykazały przy tym w sposób przekonujący, że wnioski w niej zawarte znajdują oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. W ocenie Sądu wątpliwości związane z tym, czy inwestorka rzeczywiście usunęła zbrojenia w nadprożach ścian nie mogą być usunięte zapisami protokołu kontroli sporządzonego przez pracowników organu w dniu 6 sierpnia 2008 r. Pomimo tego, że pracownicy ci posiadają uprawnienia budowlane nie są rzeczoznawcami budowlanymi. Dlatego też w tak specyficznej sytuacji w której ten sam rzeczoznawca zmienia swoje stanowisko w sposób diametralnie inny, w kwestii mającej istotne znaczenie w sprawie, zasadnym było dopuszczenie ekspertyzy sporządzonej przez innego rzeczoznawcę. Bez znaczenia w sprawie dotyczącej zasadności wniosków zawartych w pierwszej ekspertyzie pozostaje okoliczność ewentualnej odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy. Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego dopuszczą dowód z kolejnej ekspertyzy sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę w celu bezspornego ustalenia czy wykonywane przez inwestorkę roboty remontowo – budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska a w konsekwencji ustalą czy prowadzenie postępowania legalizacyjnego w dalszym ciągu jest zasadne. Mając powyższe na uwadze orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji jak i decyzji z dnia 4 lutego 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach zaś orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.