II SA/Bk 76/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty M. z dnia [...] października 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...].12.2015 r. o nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (zwany dalej: PWINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...].10.2015 r. o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu C. gm. K., polegającego na odmowie wpisania użytku Wsr (grunty pod stawami) zamiast dotychczasowego użytku Ws (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi) dla działki o nr [...], o pow. 466,4669 ha będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych Filii w S. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dn. [...].05.2014 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział w O. Filia w S. (zwana dalej: Agencją) wystąpiła do Starosty M. o zmianę zapisu w ewidencji gruntów, dla działki o nr [...] położonej w C. gm. K., z dotychczasowego użytku "wody śródlądowe stojące" na "grunty pod stawami". Wniosek uzasadniła tym, że sztuczny zbiornik wodny zwany "Jeziorem Z." powstał w wyniku przegrodzenia rzeki N. i funkcjonuje jako staw hodowlany o uregulowanym dopływie i odpływie. Zasilanie akwenu ma charakter okresowy, a na dopływie i odpływie usytułowane są urządzenia piętrzące. Definicja "gruntów pod stawami" oznaczona w gleboznawczej klasyfikacji gruntów symbolem Wsr oznacza: grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód) wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadającymi się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nim związane, a należące do obiektu stawowego (załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. nr 38 poz. 454). Zdaniem wnioskodawcy, zbiornik zwany "Jeziorem Z." spełnia powyższe kryteria, ponieważ od wielu lat jest wykorzystywany do hodowli ryb. Decyzją z dn. [...].10.2015 r. Starosta M. odmówił wnioskowanej zmiany, powołując się na przepisy art. 22, art. 24 ust. 2 b pkt 2 ustawy z dn. 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r., poz. 520 ze zm.) zwanej dalej: "ustawą" oraz na § 44 i 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015r., poz. 542) zwanego dalej: "rozporządzeniem". Starosta M., w uzasadnieniu decyzji odmownej, przytoczył definicje "gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi" Ws oraz "gruntów pod stawami" Wsr, zawartej w załączniku nr 6 do rozporządzenia, odpowiednio w punktach 7 i 25. Organ przypomniał, że Sąd Okręgowy w B. Wydział I Cywilny, wyrokiem z dn. [...].12.2003 r. (sygn.. akt [...]) ustalił, że działka o nr [...] o pow. 466,4669 ha położona w C. zwana "Jeziorem Z." stanowi wody śródlądowe stojące. Na tej podstawie, będąc związanym prawomocnym wyrokiem sądowym, organ w 2008 roku dokonał zmiany w ewidencji gruntów, kwalifikując działkę o nr [...] jako "wody stojące" o symbolu Ws. W odwołaniu Agencja podniosła argumenty, że podstawą wydania wyroku w sprawie o sygn. [...] były przepisy Prawa wodnego, zaś Sąd nie oceniał kategorii zapisów w ewidencji gruntów. Utrzymując w mocy decyzję Starosty M. PWINGiK podzielił stanowisko organu I instancji. Powołując treść art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewidencja gruntów ma charakter deklaratoryjny, co polega na rejestrowaniu stanów prawnych ustalonych przez inne organy (sądy), zaś organy geodezyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na bazie których dokonują zmian w ewidencji. Skoro z wyroku sądowego (wydanego w sprawie [...]) wynika, że "Jezioro Z." stanowi wody śródlądowe stojące, to Starosta wpisał je jako użytek "wody stojące" (Ws). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dn. 14.11.2007 r. (sygn.. akt II SA/Bk 473/07) podzielił powyższe stanowisko. W ocenie organu II instancji, brak jest obecnie nowych dokumentów, a rolą organu ewidencyjnego nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych. Zdaniem PWINGiK, wnioskodawca powinien wzruszyć orzeczenia sądowe uzyskując żądaną zmianę, która mogłaby być podstawą do dokonywania zmian zapisu w ewidencji gruntów. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Agencja stwierdziła, iż organy obu instancji popełniły błąd w rozumowaniu, bowiem wnioskodawcy chodziło o zmianę klasyfikacji gruntów celem jej aktualizacji zgodnej ze stanem faktycznym, nie zaś o zmianę stanu prawnego, który pozostanie niezmienny. Skarb Państwa jest i pozostanie właścicielem działki (będącej w zarządzie Agencji) użytkowanej jako staw rybny, na który Starosta M. wydał w dniu[...].02.2011 r. pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie i pobór wody dla potrzeb Obiektu Stawowego Rybnego położonego na działce nr [...] w obrębie C. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wskazywała argumentacji prawnej przemawiającej za innym sposobem rozstrzygnięcia. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwaną: p.p.s.a.), dostrzegł z urzędu, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania dotyczyło niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy – art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Na wstępie należy przywołać istniejący stan faktyczny i prawny dotyczący działki o nr ew. [...]: Zbiornik wodny posadowiony na działce [...] w C. pod nazwą "Jezioro Z." (o znaczeniu historycznym) służy od wielu lat do hodowli ryb i jest to fakt bezsporny. Stanowi własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział w O. Filii w S., wydzierżawiony od 1997 r. Gospodarstwu Rybackiemu Spółce z o.o. w E. W operacie ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w M. działka była zaliczona do "wód płynących". Na skutek powództwa o ustalenie, wytoczonego przez Gospodarstwo Rybackie w E., Sąd Okręgowy w B. wydal wyrok w dniu [...].12.2003 r. ([...]) ustalający, że działka o nr geodez. [...] o pow. 466,4669 ha położona w C. zwana "Jeziorem Z." stanowi wody śródlądowe stojące. Z uzasadnienia wyroku wynikało, że Sąd oparł kwalifikację wód jako "stojące" o treść art. 5 ustawy Prawo wodne z dn. 18.07.2001 r. twierdząc, iż akwen nie jest związany z ciekiem naturalnym. Ponieważ organy geodezyjne odmówiły wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów działki nr [...] z "wód płynących" na "wody stojące", Agencja wnioskując o te zmianę, wywiodła skargę do WSA w Białymstoku. Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z dn. 14.11.2007r. (II SA/Bk 473/07) wywiódł, iż organ ma obowiązek wprowadzić zmiany do ewidencji na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w B. z dn. [...].12.2003r. ([...]), zgodnie z § 44 i § 46 rozporządzenia. Obecny wniosek o zmianę zapisu w ewidencji gruntów z "wód stojących" Ws na "wody pod stawami" Wsr powinien opierać się, zdaniem skarżącego, na przeprowadzeniu stosownego postępowania w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, co nie pozostanie w sprzeczności z wyrokami w sprawach [...] i II SA/Bk 473/07. W ocenie składu orzekającego, rację ma Agencja twierdząc, że jej wniosek nie został rozpoznany. Zasłaniając się obowiązkiem respektowania w.w. wyroków sądowych, uszło uwadze organów geodezyjnych to, że nie tylko prawomocne orzeczenia sądowe stanowią postawę zmiany wpisu w ewidencji gruntów. Wyrok Sądu Okręgowego w B. z dn. 24.12.2003 r. ([...]) został wydany w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229) – w pierwotnym brzmieniu tej ustawy, gdzie do wód powierzchniowych stojących były zaliczane jeziora i inne naturalne zbiorniki wodne niezwiązane z ciekami naturalnymi (art. 5 ust. 7 pkt 3 ppkt 2 pierwotnego tekstu ustawy). "Jezioro Z." podlegało wówczas powyższej definicji. Z dniem 30.07.2005 r. doszło do zmiany ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2005r., nr 130 poz. 1087), w wyniku którego zmieniła się definicja "wód stojących", która od tego czasu ma następujące brzmienie w art. 5 ust. 1 pkt 2: "stojące - do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi". Dodano ppkt 4: "przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami". Tą samą zmianą ustawy Prawo wodne, z dniem 30.07.2005 r., zaliczono "stawy rybne" do "urządzeń wodnych" – art. 9 ust. 1 pkt 19 c. Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, że stan prawny został zmieniony, ustawowo, po wydaniu wyroku przez Sąd Okręgowy w B. z dn [...]..12.2003r. Zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 520) ewidencja gruntów i budynków ma zawierać m.in. aktualne informacje o gruntach. Aktualizacja danych w ewidencji następuje na wniosek właściciela lub z urzędu. Stanowi o tym art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych nie obciąża właściciela wówczas, jeśli zmiany te wynikają: z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych itd. Należy zwrócić uwagę, że art. 22 w/w ustawy, po nowelizacji obowiązującej od 12.07.2014 r. (wprowadzonej ustawą z dn. 5.06.2014 r. – Dz. U. z 2014 r., poz. 897) zawiera możliwość przeprowadzenia przez Starostę postępowania wyjaśniającego, jeżeli uzna, że posiadane dane nie są wystarczające do aktualizacji ewidencji w żądanym, przez stronę, zakresie. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. (t. j. Dz. U. z 2015r., poz. 542) w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych zawarte z § 44 i następnych. Sąd podziela stanowisko jednomyślnego orzecznictwa sądowego, że organ prowadzący ewidencję nie jest uprawniony do załatwiania sporów o prawo własności gruntu, o granice czy powierzchnie działek, a dokonywanie wpisów i ich zmiany następuje na podstawie dostępnych organowi dokumentów. W przypadku stwierdzenia, ż ewidencja gruntów nie jest aktualna, organ winien podjąć kroki do jej aktualizacji nie tylko na podstawie orzeczeń różnych organów (sądów), ale wskutek wprowadzenia nowych aktów normatywnych. W sprawie niniejszej, organy niesłusznie powołują się na związanie wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...].12.2003 r. ([...]) i odsyłają wnioskodawcę na drogę ponownego postępowania sądowego w celu dokonania nowych ustaleń w zakresie kwalifikacji wód pod "Jeziorem Z.". Od czasu wydania w/w wyroku minęło 12 lat i co najważniejsze – zmienił się stan prawny w zakresie Prawa wodnego oraz Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego. Jak wyżej wskazano, inna jest obecnie kwalifikacja pojęć "wód stojących" i "stawów rybnych", niż miało to miejsce w dacie orzekania przez Sąd Okręgowy w B. W art. 22 ust. 2 ustawy geodezyjnej został zawarty zapis, że zmiany w ewidencji dokonuje się na podstawie aktów normatywnych, a następnie są wymienione inne dokumenty. Skoro więc, istotna dla niniejszej sprawy, ustawa Prawo wodne została zmieniona po wydaniu wyroku Sądu Okręgowego w B. z dn. [...].12.2003r., to jako akt normatywny późniejszy, winna mieć zastosowanie do aktualizacji ewidencji gruntów. Zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia, zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych odbywa się na podstawie cech gruntów i innych przesłanek (wymienionych w tabeli). Na obecnym etapie Sąd nie przesądza, do której kategorii gruntów należy zaliczyć "Jezioro Z.", czy do gruntów pod stawami o symbolu Wsr (pkt 7 tabeli), czy do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi o symbolu Ws (w aktualnym brzmieniu – pkt 25 tabeli), czy też do innej kategorii. Rozpoznając sprawę ponownie, Starosta M. powinien doprowadzić zapis w ewidencji gruntów do stanu aktualności tj. zgodności ze stanem faktycznym i obecnie obowiązującym stanem prawnym, który będzie korzystał z pierwszeństwa przed nieaktualnym obecnie ustaleniem dokonanym w wyroku z dnia [...].12.2003r. Jeżeli organ uzna, że obecnie obowiązujące akty normatywne są wystraczające do dokonania zmian w ewidencji, zgodnie z wnioskiem Agencji, to dokona odpowiedniej czynności materialno-technicznej. Jeśli organ uzna, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające – podejmie stosowne postępowanie, kierując się przepisami art. 22 ustawy i przepisami wykonawczymi rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. Mając na uwadze definicje poszczególnych gruntów, wymienione w tabeli nr 6 oraz cechy charakteryzujące "Jezioro Z.", organ dokona odpowiedniej kwalifikacji, oznaczając symbolem adekwatnym do gruntu pod tymże zbiornikiem wodnym. Nieuwzględnienie wniosku Agencji mogłoby, ewentualnie, nastąpić dopiero po wnikliwej analizie stanu faktycznego "Jeziora Z." w odniesieniu do przepisów aktualnie obowiązujących. Marginesowo, Sąd pragnie odnieść się do wyroku WSA z dnia 14.11.2007 r. (II SA/Bk 473/07). Wyrok ten został wydany wskutek skargi Agencji, która forsowała wówczas stanowisko o konieczności wpisania w ewidencji gruntu "Jezioro Z." jako wody stojące oznaczone symbolem Ws, w zgodzie z wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...].12.2003r. Nie chcąc respektować tego wyroku, organy geodezyjne nie podnosiły wówczas okoliczności, że po jego wydaniu doszło do zmiany aktu normatywnego, jakim jest ustawa Prawo wodne. Stąd też, sąd administracyjny zajął stanowisko, nakazujące respektowanie wyroku Sądu Okręgowego w B. uważając błędnie, że jest to ostatni i aktualny stan prawny wyrażony w orzeczeniu sądowym. Agencja winna, zdaniem Sądu, wykazać większą staranność prawną w dbałości o utrzymanie autentyczności i aktualności ewidencji gruntu oznaczonej nr [...] w celu uniknięcia następnych sporów w tym zakresie. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.