II SA/Bk 763/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej B. P. kwotę 440,00 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności sprawy. Decyzją Burmistrza Miasta B.P. z dnia [...].02.2005r. zatwierdzono przeprowadzony z urzędu podział nieruchomości położonych w B.P. przy ulicy K., stanowiących własność Gminy B.P., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami geodezyjnymi [...] i [...]. Celem przeprowadzonego podziału było – jak wynikało z uzasadnienia decyzji – wydzielenie dróg wewnętrznych na dojazd do działek prywatnych podmiotów o numerach [...], [...] i [...]. Rozstrzygnięcie opierało się na dwóch ostatecznych decyzjach Burmistrza Miasta B.P. wydanych dnia [...].03.2004r. o numerach [...] i [...], ustalających warunki zabudowy części działek gminy o numerach [...] i [...] (stanowiącej pas drogowy ulicy K.) w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie utwardzonych wjazdów wraz z ciągiem komunikacji pieszej o łącznej szerokości 6,0 metrów. Postanowieniem z dnia [...].06.2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, po czym decyzją z dnia [...].08.2005r. stwierdziło jej nieważność z powołaniem się na przyczynę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru przyjął, że ustalenia decyzji podziałowej wykazują brak zgodności z postanowieniami zawartymi w decyzjach o warunkach zabudowy. Rozbieżności dotyczą zarówno treści obu decyzji o warunkach zabudowy, jak i danych zawartych na mapach, stanowiących załączniki graficzne do tych orzeczeń. Powyższe rozbieżności organ nadzoru uznał za ciężką wadę prawną decyzji, skutkującą stwierdzeniem nieważności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku Gminy Miejskiej B.P., SKO w B. decyzją z dnia [...].09.2005r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z [...].08.2005r. Gmina Miejska B.P. wywiodła wówczas skargę do WSA w B., która była przedmiotem rozpoznania w sprawie [...]. Tutejszy sąd administracyjny wyrokiem z dnia [...].05.2006r. wydanym w tejże sprawie, orzekł o uchyleniu decyzji odwoławczej SKO w B. z dnia [...].11.2005r. utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji podziałowej. Zdaniem sądu zakwestionowana decyzja SKO, nie czyniła zadość wymaganiom stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W samej decyzji organ nadzoru jako naruszony przepis powoływał art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w odpowiedzi na skargę wskazywał art. 94 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym akta sprawy nie odzwierciedlały, aby organ nadzoru prowadził badanie legalności decyzji podziałowej w kontekście treści art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznanego w decyzji za rażąco naruszony. Przepis ten zawiera warunek zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w postaci zapewnienia nowo utworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. W postępowaniu dotyczącym wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, niedopuszczalne jest niejednoznaczne wskazywanie naruszonych przepisów. Nadto - zdaniem sądu - organ nadzoru nie ustalił, na czym konkretnie polegało naruszenie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. nie podał, czego dotyczyła sprzeczność decyzji podziałowej z decyzjami o warunkach zabudowy. Ograniczenie się do stwierdzenia, że materiał sprawy wskazuje na brak zgodności treści ustaleń orzeczenia podziałowego z postanowieniami obu decyzji o warunkach zabudowy oraz danych zawartych na mapach stanowiących załączniki graficzne do tych orzeczeń, bez precyzyjnego określenia, w jakim zakresie bądź, czego dotyczyły te rozbieżności, należy uznać za niewystarczające. W ocenie sądu kolegium stwierdzając nieważność decyzji podziałowej z powodu rażącego naruszenia prawa, nie tylko nie wskazało w sposób wyraźny, jaki konkretnie przepis został naruszony, ale również, dlaczego oceniło to naruszenie jako rażące. W uzasadnieniu sądu zostały przywołane poglądy wyrażone w orzecznictwie na temat rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ nadzoru w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, sąd uchylił decyzję odwoławczą SKO w B. W następstwie opisanego wyroku sądu przedmiotem postępowania przed SKO w B. stało się rozpatrzenie po raz kolejny wniosku Gminy Miejskiej B.P. o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Decyzją z dnia [...].08.2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu po raz kolejny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtórnie orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...].08.2005r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza B.P. z dnia [...].02.2005r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości opisanych na wstępie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ nadzoru tym razem powołał jako jedyny argument nową okoliczność prawną w sprawie, która zaistniała po wyroku WSA w B., mianowicie fakt wyeliminowania z obrotu prawnego - też w trybie stwierdzenia nieważności - postanowienia Burmistrza B.P. z dnia [...].02.2005r. o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości, które to postanowienie poprzedzało decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości tj. było postanowieniem o jakim mowa w art. 93 ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt administracyjnych wynika, że stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego projekt podziału nastąpiło postanowieniem SKO w B. wydanym dnia [...].01.2007r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...].07.2007r. (postanowienie powyższe jest przedmiotem odrębnej skargi Gminy Miejskiej B.P., zarejestrowanej w tutejszym sądzie pod sygnaturą [...]). Jeśli z obrotu prawnego – jak wywodzi organ nadzoru - wyeliminowano postanowienie stanowiące o zgodności podziału z warunkami zabudowy obowiązującymi w dniu wszczęcia postępowania podziałowego, to tym samym odpadła podstawowa, a właściwie jedyna przesłanka umożliwiająca dokonanie podziału w omawianej sprawie. Jako, że stwierdzenie nieważności działa ex tunc – od daty wydania unieważnionego aktu – tym samym należy uznać, że bez istnienia postanowienia o zgodności proponowanego podziału z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału rażąco narusza przepis art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Oczywistość naruszenia cytowanego przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika z faktu, iż decyzja o podziale wydana została bez dokonania uprzedniej oceny zgodności proponowanego podziału z warunkami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiodła Gmina Miejska B.P. zarzucając naruszenie art. 7 i 156 § 1 pkt 2 kpa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu nadzoru oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca argumentację skoncentrowała na treści postanowienia SKO stwierdzającego nieważność postanowienia opiniującego projekt podziału, które to postanowienie jest przedmiotem odrębnej skargi gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w sytuacji stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego projekt tego podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu organu administracji publicznej nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (vide: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a to pozwala składowi orzekającemu w niniejszej sprawie na ocenę prawną zaskarżonej decyzji w oderwaniu od zarzutów skargi, które w tej sprawie – jak słusznie zauważyło SKO w odpowiedzi na skargę - w ogóle nie skoncentrowały się na podważaniu argumentacji użytej w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jest następstwem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w równolegle toczącym się postępowaniu o sygn. [...] ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2007r, stwierdzającego nieważność postanowienia Burmistrza Miasta B.P. z dnia [...] lutego 2005r. o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału opisanej wyżej nieruchomości Gminy B.P. (vide: wyrok w sprawie [...], z których to akt sąd dopuścił dowód – protokół rozprawy – k. 34 akt). Z momentem uchylenia postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia opiniującego kwestionowany przez organ nadzoru projekt podziału nieruchomości, traci rację bytu cała argumentacja SKO zawarta w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Argumentacja ta bowiem opierała się wyłącznie na fakcie wyeliminowania w trybie nadzoru poprzedzającego zatwierdzenie projektu podziału, postanowienia opiniującego. Niezależnie od wskazanej wyżej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd zauważa, że organ nadzoru wykorzystał fakt stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości dla stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, z naruszeniem systemu weryfikacji decyzji administracyjnych. Na system weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej na drodze postępowania administracyjnego składa się: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej wadami kwalifikowanymi i postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. Powyższy system weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna, zatem, z przesłanek wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej (vide: pogląd wyrażony przez NSA w wyroku II OSK 843/05 z dnia 29.06.2006r.). Wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia poprzedzającego decyzję, stanowiącego "oparcie" dla tejże decyzji, stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, ujętą w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Gdyby zaś traktować postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości jako wymagane prawem w postępowaniu o podział nieruchomości, stanowisko innego organu, to stwierdzenie nieważności tego postanowienia, eliminujące go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, byłoby równoznaczne z brakiem wymaganego prawem stanowiska innego organu, co też wyczerpywałoby przesłankę wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości, tym razem opisaną w art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Dopatrzenie się w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości rażącego naruszenia art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez to, że później stwierdzono nieważność postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości, narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa albowiem prowadzi do oceny wadliwości decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie w świetle stanu faktyczno- prawnego z daty wydania tejże decyzji, ale z uwzględnieniem zmiany wynikłej w następstwie późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia opiniującego, a to może stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Konsekwencją uchylenia przez sąd decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanie się konieczność ponownej oceny ważności decyzji Burmistrza Miasta B.P. z dnia [...].02.2005r. w kontekście zaleceń z wcześniejszego wyroku sądu wydanego w tej sprawie tj. wyroku WSA w B. z dnia [...].05.2006r. sygn. [...]. Do tych zaleceń organ nadzoru – z racji użycia odmiennej argumentacji przy rozpatrywaniu sprawy po wyroku sądu, opartej na zmianie okoliczności prawnej – się nie zastosował. Zalecenia te zachowują aktualność i nadal są wiążące z mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ nadzoru stwierdzając nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej winien więc przede wszystkim jednoznacznie wskazać rażąco naruszony przepis prawa materialnego, jednoznacznie określić, na czym naruszenie konkretnego przepisu polegało i wykazać w sposób nienasuwający zastrzeżeń, że naruszenie normy prawnej ma charakter rażący. Organ winien mieć na uwadze, że nieważność decyzji administracyjnej jest rodzajem sankcji stosowanej w przypadkach wyłącznie szczególnie dotkliwego naruszenia prawa, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Decyzja rażąco naruszająca prawo to decyzja wydana w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości albo części przepisów. Kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej nie można się domyślać, winna być ona oczywista. Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji (pkt I wyroku). W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zamieścił w punkcie II wyroku obligatoryjne orzeczenie stwierdzające niemożność wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz w punkcie III wyroku zawarł rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).