II SA/Bk 763/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz,, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i naliczenie z tego tytułu opłat 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnieni się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. O. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w/w Kolegium z dnia [...] września 2005 r., nr [...], na mocy której utrzymano w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] lipca 2005 r., o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i naliczeniu z tego tytułu opłat. W motywach rozstrzygnięcia podano, że w wyniku rozpatrzenia wniosku Pana R. O. z dnia 18 lutego 2009 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 roku nr [...], utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. nr [...], z dnia [...] lipca 2005 roku zezwalającej na wyłączenie na cele nierolnicze 0,8310 ha gruntów rolnych i naliczenie z tego tytułu opłat - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Kolegium uznało za niesłuszny zarzut wnioskodawcy, że kwestionowana decyzja z [...] września 2005 roku rozstrzyga kwestie zakończone inną decyzją ostateczną. W dniu 30 kwietnia 2009 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął wniosek Pana R. O. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. We wniosku skarżący powołując się na dowody w postaci pism: 1. - nr [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, 2.- nr [...] Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej; 3.- nr [...] Urzędu Miasta G. dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, 4.- nr [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, wnosi o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] września 2005 roku. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku Starosta G. zezwolił Panu R. O. na wyłączenie 0.8310 ha gruntów rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 1444 i nr 1443/4 na cele nierolnicze, a z tytułu wyłączenia organ ustalił opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując odwołanie Pana R. O. z dnia [...] września 2005 roku nr [...] utrzymało w/w decyzję w mocy. Wniesione przez Pana R. O. skargi: do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zostały uwzględnione, a tym samym sądy obu instancji uznały, że kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Powołane przez skarżącego we wniosku pisma wymienione w punktach 1 i 2 dotyczą wyrażenia zgody w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze. Natomiast wymienione w punktach 3 i 4 decyzje dotyczą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę i wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt istnienia tych decyzji został uwzględniony i opisany w kwestionowanej obecnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 roku nr [...], nie stanowią więc one dowodu mającego skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi m. innymi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Decyzje te mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wydanie tych decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a osoba ubiegająca się o wydanie decyzji powinna przedstawić organowi stosowne dokumenty. W myśl art. 28 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy "W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, a zgodnie z ust. 2 w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały włączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 , decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów to osoba zamierzająca wyłączyć grunty z produkcji rolniczej powinna przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wystąpić z wnioskiem o wydanie zgody na takie wyłączenie. W rozpoznawanej sprawie Pan O. po otrzymaniu pozwolenia na budowę, w 1998 r. nie dopełnił obowiązku decyzji o wyłączeniu gruntów objętych realizowaną inwestycją z produkcji rolnej, dlatego też Starosta G. podjął działania wynikające z cytowanych wyżej przepisów art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium powtórzyło, że powołane przez R. O. pisma nie rozstrzygają sprawy wyłączenia jego gruntów na cele nierolnicze. Dlatego zarzut, iż grunty objęte wnioskiem zostały uprzednio wyłączone z produkcji rolnej, a co za tym idzie wydanie kolejnej decyzji w zakresie ich włączenia z tej produkcji było niedopuszczalne, jest niezasadny. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do tut. Sądu, zarzucając naruszenie prawa proceduralnego , to jest: - art. 7 k.pa. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniu słusznego interesu odwołującego, działającego w zaufaniu do organów, poprzez nierozpoznanie zgłoszonych przez odwołującego się dokumentów; - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie polegające na wadliwym ustaleniu charakteru prawnego zgłoszonych przez odwołującego dokumentów, to jest zgody Naczelnika Gminy w G. z dnia 08.02.1990 r. oraz zgody Ministra i ustalenie, że nie mają one charakteru rozstrzygającego o prawach i obowiązkach odwołującego. Zdaniem skarżącego naruszono też prawo materialne, to jest art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że w dacie wydawania na wniosek odwołującego decyzji nr [...] i [...] działki powinny być traktowane jako nieposiadające charakteru działek wycofanych z produkcji rolnej. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podkreślając, że jeżeli została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie stwierdzono nieważności takiej decyzji, to wraz z wydaniem takiej decyzji działki uzyskały przeznaczenie budowlane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w swoich decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zgodnie z art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 roku, utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] lipca 2005 roku, sygn. [...], co do których oddalono skargę prawomocnym wyrokiem tut. Sądu, z dnia [...] marca 2006 roku, sygn. akt [...]. Wyrok ten wraz ze sporządzonym uzasadnieniem znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty G. nie naruszają prawa. Ocena zgodności z prawem kwestionowanej decyzji Kolegium z [...].05.2009 r. oraz jej poprzedzającej wymaga więc rozważenia czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została już prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny może zostać rozstrzygnięte przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, to jest rozpoznanie jej merytoryczne, czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 tej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych można zauważyć dwa nurty orzecznicze w tej kwestii. Według pierwszego, wyrażonego na przykład w wyroku z 10 marca 2004 r. II SA 1628/03 LEX nr 150821, oddalenie skargi przez sąd zamyka organowi drogę do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji organ winien odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Według drugiego poglądu, w razie złożenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, brak jest przeszkód do ponownego merytorycznego zbadania sprawy, por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 349/00, (LEX nr 55299). Celem usunięcia istniejących w orzecznictwie rozbieżności, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, NSA podjął uchwałę w składzie 7 sędziów, dnia 7 grudnia 2009 roku, sygn. I OPS 6/09, w której stwierdził, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali istnienie (z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu) przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W uchwale wskazano też, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). Ponowne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, co do istoty, po prawomocnym oddaleniu skargi w zasadzie może dotyczyć dwóch kategorii sytuacji: po pierwsze, gdy sąd administracyjny wprawdzie skargę oddalił skargę ale uczynił to z uwagi na brak legitymacji skarżącego, i po wtóre, gdy wnoszący o stwierdzenie nieważności podnosi fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją administracyjną, o której nie miał wiedzy sąd administracyjny oddalając skargę. W świetle uzasadnienia prawomocnego wyroku tut. Sądu [...] skarżącym był Pan R. O., zatem oddalenie skargi w sprawie [...] nie nastąpiło z powodu braku legitymacji skarżącego. We wniosku o stwierdzenie nieważności z 18.02.2009 r. skarżący podnosi, że decyzja Starosty G. z [...].07.2005 r. o wyłączeniu z produkcji rolnej jest kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie, gdyż wydano decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...].02.1990 r., Nr [...] oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...].01.1990 r. Obie w/w decyzje znajdują się w aktach administracyjnych Kolegium z 2005 r. (karty 12 -15 akt administracyjnych). Zatem tut. Sąd wydając wyrok w sprawie [...] miał w aktach administracyjnych w/w decyzje z 1990 r. W świetle tych okoliczności nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co do istoty, gdyż Sąd miał obowiązek z urzędu zauważyć wydanie decyzji z 1990 r. Również Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2009 r. stwierdza, że "Fakt istnienia tych decyzji został uwzględniony i opisany w kwestionowanej obecnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 roku nr [...]." Okoliczność, że decyzje były w aktach administracyjnych przedstawionych tut. Sadowi w sprawie [...] oraz, że zostały omówione w decyzji Kolegium z 2005 r., winna być uwzględniona przez Kolegium na etapie wstępnego badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji skutkować odmową wszczęcia tego postępowania. W tym miejscu trzeba też podkreślić, że w świetle w/w dokumentów nie doszło do dwukrotnego orzeczenia w tej samej sprawie. Skarżący myli instytucję wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z instytucją wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze. Wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze następuje na etapie planowania przestrzennego natomiast wyrażenie zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i ustalenie stosownej opłaty dotyczy już etapu procesu budowlanego. Podzielając w pełni ocenę merytoryczną Kolegium odnośnie decyzji Starosty G. z 2005 r. oraz decyzji tego Kolegium z 2005 r. tut. Sąd był zobligowany, w świetle uchwały NSA I OPS 6/09, do uchylenia kwestionowanych decyzji, gdyż w przedmiotowej sprawie ocena wniosku R. O. z 18.02.2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, w świetle akt administracyjnych oraz uzasadnienia prawomocnego wyroku tut. Sądu [...], winna prowadzić do konkluzji, że w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym prowadzenia postępowania co do istoty. Zauważyć też należy, że kwestionowane orzeczenia Kolegium zapadły przed podjęciem uchwały, I OPS 6/09, co dodatkowo usprawiedliwia nietrafność orzeczeń Kolegium. Tym niemniej wobec ustalenia przez Sąd, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, to jest prawa materialnego - art. 157 § 3 k.p.a - poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie wadliwego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu decyzji obu instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wysokości kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 1 w/w ustawy.-