II SA/Bk 764/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmian dotyczących stałych zameldowań 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2012 r. K. K. i jego pełnomocnik T. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o wszczęcie postępowania i wyjaśnienie nieprawidłowości, co do meldunku J. A. oraz T. J. K., podnosząc, że "na dzień dzisiejszy" meldunki ww. osób widniejące w ewidencji ludności są nieaktualne. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że K. K. jest właścicielem większości udziałów w prawie do nieruchomości przy ul. W. [...] w B. Część udziałów posiada natomiast J. A., która nabyła je w spadku po W. P., zamieszkałej za życia w lokalu nr [...] (w budynku przy ul. W. [...] w B.). W tym stanie rzeczy meldunek J. A. pod nr 1 jest niezgodny i nieprawny. W odniesieniu zaś do T. K. w kartotece budynków (wypis z dnia 11 kwietnia 2012 r.) jest zapis o jej zameldowaniu przy ul. W. [...]. Zapisy w ewidencji ludności o zameldowaniu T. K. przy ul. W. [...] w B. należy uaktualnić w oparciu o dane zawarte w ewidencji budynków. Po analizie powyższego wniosku, postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmian dotyczących stałych zameldowań wskazywanych na wstępie osób. Organ wyjaśnił, iż na podstawie danych zawartych w gminnym zbiorze meldunkowym J. A. posiada stałe zameldowanie w lokalu nr 1 przy ul. W. [...] w B. od dnia [...] września 1978 r. Zameldowania dokonano na podstawie decyzji z dniu [...] sierpnia 1978 r. nr [...], wydanej przez ówczesny Wydział Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w B., przydzielającej J. i R. A. lokal nr 1 przy ul. W. [...] w B. Natomiast T. K. została zameldowana na pobyt stały w lokalu nr 2 tego budynku w dniu [...] kwietnia 1977 r. Ponadto zauważono, iż z przeprowadzonych przez ten organ czterech postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. W. [...] w B. (z wniosku T. K. - pełnomocnika K. K. o wymeldowanie J. A. z rodziną z lokalu nr 1 zakończone wydaniem decyzji o odmowie wymeldowania; z wniosku J. A. i T. K. o anulowanie zameldowania K. K. z lokalu nr 4 zakończone wydaniem decyzji o uchyleniu czynności materialno - technicznej polegającej na zameldowaniu; z wniosku J. A. o wymeldowanie jej córki M. K. z lokalu nr 1 zakończone wydaniem decyzji o wymeldowaniu; z wniosku T. K. o zameldowanie go na pobyt czasowy w lokalu nr 4 zakończone wydaniem decyzji o odmowie zameldowania) wynika, że J. A. i T. K. nadal zamieszkują zgodnie z zameldowaniem. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem K. K. (reprezentowany przez T. K.) wywiódł zażalenie do Wojewody P., podnosząc, że organy prowadzące ewidencję ludności powinny zbierać faktyczne dane dotyczące zameldowania osób. W przypadku J. A. oraz T. K. zapisy w ewidencji ludności dotyczące ich meldunku w lokalu nr 1 (J. A.) i w lokalu nr 2 (T. K.) w budynku przy ul. W. [...] w B. są nieprawidłowe. J. A. ma przynależność do lokalu nr 3, a T. K. - zgodnie z danymi z kartoteki budynków - włada udziałem we współwłasności budynku nr 12, a nie lokalem nr 2 w tym budynku. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do art. 61 a § 1 kpa stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis obliguje zatem organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania między innymi w sytuacji, gdy zachodzą inne (nieskonkretyzowane przez ustawodawcę) sytuacje uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazano, iż obecnie kwestie meldunkowe reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W przypadku ewentualnego stwierdzenia niezgodności faktycznego miejsca zamieszkiwania osoby z miejscem jej zameldowania, ustawa powyższa nie przewiduje możliwości usunięcia tej niezgodności w sposób inny niż wymeldowanie lub uchylenie zameldowania (art. 15 ust. 2, art. 47 ust. 2 ww. ustawy). Wszczęcie postępowania i zakończenie go decyzją merytoryczną w zakresie aktualizacji danych dotyczących zameldowań - o co wnosi skarżący - wykracza poza regulacje ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Natomiast domniemywanie lub kształtowanie podstaw prawnych do wydania decyzji, poza sferą, gdy jest to wyraźnie dopuszczone przez ustawodawcę, jest niedopuszczalne. Końcowo organ zaznaczył, iż z udziałem T. K. reprezentującego K. K. prowadzone były już postępowania administracyjne w sprawach meldunkowych dotyczących omawianego lokalu. Fakt ten zdaniem organu również nie pozostaje bez znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W szczególności kwestia zamieszkiwania J. A. pod adresem zameldowania, tj. przy ul. W. [...] m 1 w B. była przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek K. K. reprezentowanego przez T. K., zakończonym decyzją ostateczną o odmowie wymeldowania. Decyzja ta nie dotyczyła wymeldowania T. K. z lokalu nr 2 przy ul. W. [...] w B., ale okoliczności ustalone w postępowaniach poprzedzających wydanie ww. decyzji wykluczały zasadność działania organu w tym zakresie z urzędu. W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze na powyższe postanowienie K. K. (reprezentowany przez T. K.) wniósł o uchylenie rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Z treści uzasadnienia skargi wynika, iż skarżący wnosi o anulowanie zameldowania J. A. oraz T. K. odpowiednio z lokalu nr 1 i 2, z uwagi na brak dokumentów decyzyjnych o podziale lokali w tym budynku oraz dokumentów wskazujących, iż budynek ten znajdowała się w przymusowym zarządzie gminy. Skarżący podkreślił, iż meldunki dokonuje się na podstawie tytułu prawnego władania nieruchomością bądź umowy cywilno - prawnej. Tego zaś organy nie przedstawiły w uzasadnieniu podjętych postanowień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia z dnia 12 października 2012 r. skarżący ponownie zakwestionował wiarygodność dokonanego meldunku J. A. oraz T. K. w omawianych lokalach. Podtrzymując powyższe stanowisko w piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r. skarżący przytoczył okoliczności dotyczące władania tytułem prawnym do omawianego lokalu, wskazując iż dowodzą one o dokonaniu spornych zameldowań w sposób nie odpowiadający stanowi prawnemu, który de facto nie został ustalony w sprawie. Z wyżej przytoczonych względów skarżący wnosi o wyjaśnienie powyższej kwestii i anulowanie wskazanych meldunków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim postanowienia organu I instancji nie mogła być sprawa dokonania zmian dotyczących stałych zmeldowań. Takiego wniosku w ocenie Sądu nie można było bezpośrednio wyprowadzić z treści pisma skarżącego z dnia 18 czerwca 2012 r., inicjującego niniejsze postępowanie. Wprawdzie skarżący wnosi w nim o dokonanie zmian dotyczących zameldowań J. A. oraz T. K. poprzez ich aktualizację w oparciu o przedłożone przez niego dokumenty w postaci: Postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] maja 1999 r. o nabyciu spadku po W. P. oraz wypisu z kartoteki budynków wydanej przez Departament Geodezji Urzędu Miejskiego w B., to jednakże nie formułuje wprost o jakiego rodzaju zmiany w tej kwestii mu chodzi. Uzasadniając swój wniosek "o zmianę dokonanych zameldowań" wskazuje na nieprawidłowości przy dokonywaniu meldunków wskazanych wyżej osób. Tymczasem jak słusznie zauważył organ II instancji obecnie kwestie meldunkowe reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W przypadku ewentualnego stwierdzenia niezgodności faktycznego miejsca zamieszkiwania osoby z miejscem jej zameldowania, ustawa powyższa nie przewiduje możliwości usunięcia tej niezgodności w sposób inny niż wymeldowanie lub anulowanie czynności zameldowania (uchylenie zameldowania) - art. 15 ust. 2, art. 47 ust. 2 ww. ustawy. Rację też mają organy, iż wszczęcie postępowania i zakończenie go decyzją merytoryczną w zakresie "aktualizacji danych dotyczących zameldowań" wykracza poza regulacje ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W niniejszej sprawie zauważyć jednakże należy, iż skarżący nie był reprezentowany w niej przez profesjonalnego pełnomocnika. Użyte zaś w powołanym podaniu określenia oraz wskazane okoliczności były nieprecyzyjne i rodziły zdaniem Sądu wątpliwości, co do rzeczywistej treści żądania nie tylko w kontekście powołanej wyżej ustawy, ale i również wcześniej prowadzonych postępowań dotyczących meldunków w spornym lokalu, w tym także z inicjatywy samego skarżącego. W sytuacji zatem, gdy podanie skarżącego odczytywane literalnie zawierało wprost wniosek o wszczęcie postępowania nieznanego ustawie i prawnie niedopuszczalnego, organ ewidencyjny winien w pierwszej kolejności poinformować skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów ustawy mającej zastosowanie w tej sprawie, dążąc w ten sposób do ustalenia faktycznej treści wniosku. Analiza akt sprawy, w szczególności treści zażalenia złożonego od postanowienia wydanego w I instancji oraz skargi i pism procesowych kierowanych do Sądu prowadzi do wniosku, że skarżący domaga się anulowania czynności zameldowania J. A. oraz T. K. w lokalu odpowiednio nr 1 i 2 przy ulicy W. [...] w B., z uwagi na nieudokumentowanie przez organ tytułu prawnego niezbędnego przy do dokonywaniu meldunków ww. osób w spornym lokalu. Powyższe żądanie skarżący potwierdził ustnie podczas rozprawy sądowej w dniu 11 grudnia 2012 r. W tym miejscu wskazać należy, że fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanej decyzji (wydania postanowienia) - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. Podkreślić przy tym należy, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Organ zobowiązany jest zatem z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia żądania strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. IV SA 1378/91, niepubl.). Dodać również należy, iż zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji (wydaniu postanowienia). O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7 – 9 kpa winien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, niepubl.). A zatem to organ, do którego wpłynęło podanie winien w pierwszej kolejności wyjaśnić jego treść i dopiero na tej podstawie wszcząć prawidłowo postępowanie. Zgodnie zaś z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, iż organy nie ustaliły w sposób prawidłowy treści żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 18 czerwca 2012 r. i w konsekwencji zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w poprzedzającym jego wydanie postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. błędnie stwierdziły, że wniosek skarżącego dotyczy "zmian w kwestii stałych zameldowań". Organy pomimo niejednoznacznie - zdaniem Sądu - sformułowania żądania strony, co potwierdziły dalsze jej pisma i wypowiedzi oraz przedkładane przez nią dokumenty, poprzestały jedynie na jego literalnym odczytaniu i nie podjęły działań zmierzających do niewątpliwego ustania treści podania. Powyższe skutkowało niewłaściwym lub co najmniej przedwczesnym zakwalifikowaniem przedmiotu sprawy, co w efekcie spowodowało wydanie postanowienia z naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził naruszenie art. 7 i 9 kpa oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wskazane przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono o uchyleniu obu postanowień. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, o kosztach zaś postanowiono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny uwzględnić ocenę prawną przepisów prawa dokonaną przez Sąd, a przede wszystkim ustalić w sposób nie budzący wątpliwości treść żądania skarżącego i dopiero na tej podstawie podejmować rozstrzygnięcia w sprawie. .