II SA/Bk 764/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] czerwca 2018 roku numer [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...], którą nakazano R. N., S. F., M. B., K. C. oraz B. R. rozbiórkę garażu wielostanowiskowego składającego się z pięciu boksów garażowych ze stróżówką (nr ewidencyjny obiektu [...]), wybudowanego samowolnie na działce nr [...] przy ulicy [...] w B., znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni B. – M. "W." w B. Decyzja PINB została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej: P.b. z 1994 r. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że wielostanowiskowy garaż o konstrukcji stalowej i wymiarach w rzucie około 14 m x 5 m powstał samowolnie (bez pozwolenia na budowę), w końcu lat 80-tych, ze środków własnych użytkowników na terenie urządzonego parkingu strzeżonego przekazanego w użytkowanie Społecznemu Komitetowi Użytkowników przez Spółdzielnię protokołem z dnia [...] sierpnia 1988 r. Przez wiele lat do jego użytkowania Spółdzielnia nie wnosiła zastrzeżeń. Zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania obowiązującym w czasie budowy garażu (uchwała Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1986 r. nr [...]) działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkaniową o zróżnicowanym charakterze i parkingi ogólnomiejskie (symbol terenu 1aAl 1MW, AUC.,P, US, ZP,KS). Plan nie zawierał wyraźnego zakazu budowy obiektów tymczasowych typu garaż blaszak, a funkcja takiego obiektu nie była sprzeczna z ustaleniami planu. Obecnie teren, na którym znajduje się działka ze spornym garażem, objęty jest ustaleniami uchwały z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. – symbol terenu 2.18 MW,U. W granicach całego obszaru objętego planem zakazuje się lokalizacji garaży typu "blaszak", obiektów tymczasowych (z wyjątkiem kiosków zlokalizowanych przy istniejących i projektowanych przystankach autobusowych), a istniejące garaże tego typu oraz obiekty tymczasowe przeznacza się docelowo do likwidacji. Zdaniem PINB, budowa tymczasowego budynku garażowego ze stróżówką na działce nr [...] jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje brak możliwości jego legalizacji na podstawie art. 37 i art. 40 P.b. z 1974 r. oraz konieczność orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. PINB powołał się na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygnaturze II OPS 2/13. Wyjaśnił, że decyzję rozbiórkową "skierowano solidarnie" do wszystkich współwłaścicieli obiektu użytkujących poszczególne boksy garażowe. Odnosząc się do stanowiska stron postępowania zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. PINB wskazał, że legalizacja sąsiedniej wiaty garażowej usytuowanej na tej samej działce przeprowadzona została przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007 r. Odwołanie od decyzji PINB złożyli H. N., S. F., M. B., K. C. i B. R. Nie zgodzili się, aby zmiana stanu prawnego polegająca na utracie mocy obowiązującej poprzedniego planu miejscowego i wejściu w życie nowego planu skutkowała brakiem możliwości legalizacji garażu. Wywodzili, że budowa nastąpiła za zgodą Spółdzielni, która przez wiele lat nie zgłaszała do obiektu zastrzeżeń, a użytkownicy garażu występowali już o możliwość legalizacji, np. w 2004 r. wnosili o umożliwienie dzierżawy miejsc. Nie zgodzili się z nałożeniem obowiązku rozbiórki stróżówki, którą Spółdzielnia przekazała protokołem z 1988 r. Wskazali, że garaż składa się z trzech a nie pięciu boksów, do stycznia 2018 r. był oświetlony, wszystkie koszty jego użytkowania ponoszą użytkownicy garażu. Spółdzielnia nie ustosunkowała się do zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. wyjaśnienia genezy powstania garażu. Wyrazili wątpliwość odnośnie nierównego traktowania stron w sytuacji, gdy garaż nr [...] usytuowany na tej samej działce został zalegalizowany. W postępowaniu międzyinstancyjnym, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. PWINB wezwał H. N. do złożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu R. N. zakreślając termin 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W terminie na uzupełnienie braków formalnych odwołania, R. N. przedłożył zaświadczenie ze Spółdzielni wystawione w dniu [...] sierpnia 2018 r., z którego wynika, że właścicielką nakładów na jeden z pięciu boksów garażowych w spornym garażu wielostanowiskowym jest H. N. Organ odwoławczy włączył również do materiału dowodowego zdjęcia spornego garażu wraz ze stróżówką. Zaskarżoną decyzją PWINB utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, wskazując że rozpoznał odwołanie "H. N., S. F., M. B., K. C. i B. R.". Organ odwoławczy w całości zaakceptował ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji co do braku możliwości zalegalizowania spornego obiektu budowlanego na podstawie przepisów P.b. z 1974 r. - z uwagi na sprzeczność lokalizacji obiektu z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego lokalizacji garaży typu blaszak i obiektów tymczasowych oraz przeznaczającego istniejące garaże i obiekty tymczasowe docelowo do likwidacji. Zdaniem PWINB, znaczenie przesądzające dla braku możliwości legalizacji ma aktualnie obowiązujący plan miejscowy a nie plan obowiązujący poprzednio. Także, w ocenie organu odwoławczego, nie bez znaczenia w sprawie jest zainicjowanie postępowania przed nadzorem budowlanym przez Spółdzielnię będącą użytkownikiem wieczystym terenu z garażem. W takiej sytuacji uzyskanie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane byłoby utrudnione. W pozostałym zakresie zarzuty odwołania PWINB uznał za skierowane wobec Spółdzielni a nie organu nadzoru budowlanego. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego K. C. Zarzucił: naruszenie art. 37 ust. 1 i art. 40 P.b. z 1974 r.; bezpodstawne zastosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] października 2007 r.; naruszenie art. 6, 77, 105 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 K.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu skargi zaakcentował stan prawny wynikający z przepisów planistycznych obowiązujących w dacie realizacji spornego garażu, który zezwalał na jego powstanie. Brak jest zatem, w jego ocenie, podstaw do stosowania sankcji rozbiórki, a także do prowadzenia postępowania i wydania decyzji. Orzeczenie rozbiórki podważa zasadę zaufania obywateli do państwa oraz zasadę działania organów na podstawie prawa. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił kwalifikacji prawnej garaży, wymagań jakie musiały spełniać w dacie ich wznoszenia, naruszonych przepisów, kwestii legalności oddania garaży w użytkowanie Społecznemu Komitetowi, zagadnienia zastosowalności planu miejscowego poprzednio obowiązującego i obowiązującego obecnie. W jego ocenie, decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. stanowisko w sprawie sformułowała Spółdzielnia Mieszkaniowa jako uczestnik postępowania. W całości podzieliła stanowisko organu. Wyjaśniła, że jej intencją jest przeznaczenie terenu pod garażem na parking dla mieszkańców, tak aby mogli z tego miejsca korzystać wszyscy a nie tylko wybrana grupa na zasadach wyłączności. Podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego sformułował dodatkowe zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. Pełnomocnik wyjaśnił, że skarżący posiada jeden boks garażowy, ze stróżówki nigdy nie korzystał, nie jest też jej właścicielem ani inwestorem, stąd decyzja w tym zakresie jest wadliwa. Inwestorem stróżówki jest Spółdzielnia. Złożył do akt sprawy pismo Spółdzielni z dnia [...] maja 2018 r. kierowane do skarżącego. W piśmie Spółdzielnia wskazała, że skierowanie obiektu do rozbiórki było motywowane niestosowaniem się do obowiązku ponoszenia opłat, jednakże w przypadku umożliwienia przez nadzór budowlany legalizacji, Spółdzielnia wystąpi o obciążenie działki nr [...] prawem zabudowy zgodnie z treścią § 39 ust. 1 pkt 5 Statutu Spółdzielni oraz regulacją art. 46 § 1 pkt 3 ustawy Prawo spółdzielcze. Wskazała, że Zarząd Spółdzielni poinformuje Radę o braku akceptacji użytkowników garażu dla wysokości opłat i ich wnoszeniu w innej wysokości. Wyjaśniła, że "W przypadku podjęcia pozytywnej decyzji przez Radę Nadzorczą w formie uchwały, Zarząd jako organ wykonawczy udzieli Państwu "prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane" wymaganego w procesie ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej". Skarżący podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2019 r. wyjaśnił, że zgodnie z jego wiedzą inwestorem jednego z boksów była H. N.. Z początkowych inwestorów pozostał tylko jeden, reszta się zmieniła. Wskazał, że użytkownicy płacą czynsz za garaże. Odnośnie stróżówki wyjaśnił, że stróżówka i dyżurka wolnostojąca wymieniona w protokole z dnia [...] sierpnia 1988 r. to ten sam obiekt, nie jest on połączony ścianą z garażami, tylko dachem. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że decyzja nie zawiera słowa "solidarnie", natomiast powinna być skierowana do H. N. a nie R. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu z powodu naruszenia przy wydawaniu zaskarżonych decyzji przepisów o zasadach prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego dotyczących ustalania kręgu stron postępowania i osób zobowiązanych do wykonania decyzji (art. 28 K.p.a. w związku art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r.). Naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności co do możliwości i zakresu orzeczenia rozbiórki oraz kręgu zobowiązanych do jej wykonania. Przedmiotem zaskarżenia są decyzje nakazujące rozbiórkę garażu wielostanowiskowego wydane przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. W sprawie nie jest sporne, że garaż powstał pod rządami ustawy P.b. z 1974 r. i do jego legalizacji powinny mieć zastosowanie przepisy tej ustawy a nie ustawy P.b. z 1994 r. Trafnie również organy nadzoru budowlanego ustaliły realizację obiektu w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę. Garaż wielostanowiskowy o konstrukcji jak w sprawie niniejszej (stalowej, bez fundamentów) stanowi obiekt budowlany o cechach tymczasowego budynku, na którego realizację należało uzyskać pozwolenie na budowę (§ 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm. oraz wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1989 r., IV SA 1293/88, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). W takiej sytuacji trafnie wybrał organ procedurę legalizacji zawartą w art. 37 – 40 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. Ten ostatnio wskazany przepis stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tą sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, a zatem do oceny dopuszczalności legalizacji zastosowanie znajdował art. 37 P.b. z 1974 r. Zgodnie z brzmieniem jego ust. 1, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stosownie do treści art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r., terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Jeśli jednak ustalone zostanie, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami, ale nie zachodzą warunki z art. 37, to właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 P.b. z 1974 r.). Po zrealizowaniu nakazanych czynności, możliwe będzie przystąpienie do użytkowania obiektu na podstawie uzyskanego pozwolenia na użytkowanie (art. 42 P.b. z 1974 r.). Prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów wymaga udzielenia odpowiedzi na pytania: czy legalizacja obiektu jest dopuszczalna, w jakim zakresie może ona nastąpić lub jaki jest niezbędny nakaz rozbiórki, kto jest zobowiązany do zrealizowania decyzji organu nadzoru budowlanego. Zdaniem sądu, organ nadzoru budowlanego nie dość wnikliwie powyższe kwestie rozważył, co skutkowało przedwczesnym wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia zawierającego nakaz rozbiórki. Uwzględnienie skargi nastąpiło przede wszystkim z dwóch powodów: niewyjaśnionej na dzień orzekania przez PWINB rozbieżności między kręgiem zobowiązanych do wykonania rozbiórki w pierwszej instancji oraz w instancji odwoławczej, jak też z uwagi na budzący wątpliwości zakres rozbiórki. Decyzja PINB została wydana wobec R. N., S. F., M. B., K. C. oraz B. R. PWINB rozpoznał odwołanie (przez utrzymanie w mocy decyzji PINB) S. F., M. B., K. C., B. R. oraz H. N., którą (a nie R. N.) uznał za właścicielkę nakładów na jeden z boksów garażowych. Decyzja odwoławcza nie dotyczy zatem R. N. a osoby, która nie była stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mimo że decyzja ta zawiera utrzymanie w mocy decyzji PINB. Po drugie, z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, wobec kogo (. N. czy H. N.) należy kierować decyzję, a materiał dowodowy nie jest jednoznaczny. Z wyjaśnień R. N. na etapie pierwszoinstancyjnym wynika, że to on był inwestorem budowy garażu (k. 26 akt adm. pierwszej instancji), jak też ten podmiot występował w podaniu kierowanym do Zarządu Spółdzielni z dnia [...] listopada 2004 r. "o możliwość dzierżawienia miejsc". Natomiast z zaświadczenia ze Spółdzielni uzyskanego na etapie międzyinstancyjnym wynika, że H. N. jest właścicielką nakładów na boks garażowy. Także skarżący na rozprawie wskazał ją jako inwestorkę. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien był jednoznacznie ustalić, wobec kogo z Państwa N. powinna być wydana decyzja rozbiórkowa. Mieć powinien na uwadze organ treść przepisu art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r., zgodnie z którym obowiązek rozbiórki kierowany być powinien do "inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego", w tej kolejności. Nie jest uzasadnione dokonywanie na etapie odwoławczym i wyłącznie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej dowolnych zmian w zakresie podmiotów zobowiązanych do rozbiórki. Budzi to wątpliwości odnośnie wykonalności decyzji rozbiórkowych obydwu instancji, bowiem – mimo utrzymania w mocy – obydwie są kierowane do różnych osób. Także wskazany w uzasadnieniu decyzji PWINB stan faktyczny nie wynika z akt sprawy. Mimo że PINB prowadził postępowanie z udziałem R. N., to PWINB wymienia jako stronę postępowania przed PINB H. N. (jako stronę, która udzieliła wyjaśnień oraz jako stronę, wobec której orzeczono nakaz rozbiórki, co nie ma potwierdzenia w aktach sprawy). Podważa to wiarygodność oceny przeprowadzonej na etapie odwoławczym. Nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy objęcie obiektu stróżówki nakazem rozbiórki kierowanym do użytkowników garażu. Z protokołu przekazania parkingu Społecznemu Komitetowi Użytkowników przez Spółdzielnię w dniu [...] sierpnia 1988 r. wynika, że przekazano następujące obiekty: ogrodzenie z siatki, nawierzchnię parkingu żużlową oraz dyżurkę wolnostojącą przy bramie wjazdowej z wyposażeniem. Skarżący podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2019 r. wskazał, że wymieniona w protokole dyżurka i wymieniona w nakazie rozbiórki stróżówka to ten sam obiekt, nadto nigdy z dyżurki nie korzystał, nie jest jej inwestorem ani właścicielem, a inwestorem i właścicielem stróżówki jest Spółdzielnia. Organy przedwcześnie zatem, bez należytego wyjaśnienia, wskazały użytkowników garażu jako zobowiązanych do rozebrania stróżówki. W tym zakresie decyzja jest przedwczesna, podjęta bez należytego wyjaśnienia, a przez to wadliwa. Powyższe uchybienia (naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a w stosunku do decyzji odwoławczej także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.) są na tyle istotne dla wyniku rozpoznania sprawy, że ich wystąpienie wystarczało do uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Uchylenie to respektuje zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) z uwagi na zakres niezbędnych a brakujących ustaleń. Skarga zawiera również zarzuty dotyczące nieprawidłowego wykluczenia możliwości legalizacji obiektu. Skarżący formułuje wystąpienie istotnego pokrzywdzenia użytkowników garażu orzeczonym nakazem rozbiórki w sytuacji wieloletniego akceptowania przez Spółdzielnię istnienia garażu oraz zalegalizowania dwóch podobnych na tej samej działce. W tym zakresie wskazać należy, że prawidłowo organ nadzoru budowlanego wskazał na zmianę stanu prawnego w zakresie lokalnych przepisów planistycznych obowiązujących w dacie realizacji garażu i obowiązujących obecnie, od 2007 r. Trafnie również sformułował problem prawny sprowadzający się do pytania, które z ww. przepisów planistycznych stosować. Trafnie również wskazał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygnaturze II OPS 2/13. Zastrzeżenia sądu budzi jednak sposób, w jaki organ znaczenie tej uchwały odniósł do sprawy niniejszej. Zgodnie z tezą wskazanej uchwały, "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Uwzględniając stanowisko NSA należy wskazać, że przepisami planistycznymi, z którymi zgodność lokalizacji spornego w sprawie niniejszej garażu miał oceniać organ nadzoru budowlanego, są regulacje planistyczne obowiązujące na terenie działki nr [...] od 2007 r. Wynika to z pierwszej części tezy uchwały. Wyraźne złagodzenie tego stanowiska sformułował jednak NSA w drugiej części tezy uchwały, zalecając w postępowaniu w przedmiocie nakazu przymusowej rozbiórki uwzględnienie przeznaczenia terenu "od daty budowy obiektu". Zrozumienie tego zastrzeżenia wymaga sięgnięcia do uzasadnienia uchwały. NSA bowiem wyjaśnił, że według przepisów P.b. z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych, bowiem nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. mógł być wydany tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, na którym jego istnienie było niezgodne z przepisami planistycznymi. W pozostałych dwóch przypadkach organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 P.b. z 1974 r. (przypadki te dotyczą sytuacji, gdy obiekt powstał samowolnie, co prawda zgodnie z przepisami planistycznymi ale zachodziła przesłanka powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia – wówczas organ wydawał nakaz doprowadzenia obiektu do właściwego stanu na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r., a po zrealizowaniu robót wydawał pozwolenie na użytkowanie na podstawie art. 42 tej ustawy; drugi przypadek to sytuacja, gdy obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi – wówczas nie było podstaw do jakiejkolwiek ingerencji). Innymi słowy, przepis art. 42 P.b. z 1974 r. przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40. Jeśli takiego nakazu nie wydano, a obiekt nie był niezgodny z przepisami planistycznymi lub innymi, zdaniem NSA nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy P.b. z 1974 r. nie przewidywały w takim przypadku ani obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. Kluczowa dla sprawy niniejszej jest konkluzja NSA dotycząca tych ostatnio wskazanych obiektów (wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zgodnych z przepisami planistycznymi, nienaruszających lub nawet naruszających inne przepisy, ale nie planistyczne), która brzmi: "W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju". Wówczas, zdaniem NSA, "należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce". W konsekwencji NSA konkluduje, że "w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę". Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że zgodnie z § 8 pkt 6 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. wprowadzono na terenie m.in. działki nr [...] zakaz lokalizacji garaży typu "blaszak", obiektów tymczasowych za wyjątkiem kiosków związanych z wiatami przystankowymi, zaś istniejące garaże tego typu oraz obiekty tymczasowe przeznacza się docelowo do likwidacji. Zarzut skargi, że organ nie wyjaśnił wszechstronnie zastosowania tego przepisu w sprawie niniejszej, jest trafny. Istotnie, z § 8 pkt 6 planu wynika zakaz lokalizacji garaży typu "blaszak", jednakże zakaz ten odnosi się, w ocenie sądu, do nowych obiektów, bowiem obiekty istniejące (jak w sprawie niniejszej) przeznaczono docelowo do likwidacji. Przepis § 8 pkt 6 planu nie zawiera bezwzględnego i natychmiastowego nakazu likwidacji obiektów istniejących niezgodnie z regulacjami planu, ale oznacza likwidację "docelową" a więc ukierunkowaną na przyszłość. Dla interpretacji wskazanej "docelowości" należałoby sięgnąć do uzasadnienia uchwały w sprawie planu oraz uzyskać wypowiedź organu planistycznego co do motywów użycia takiego sformułowania (czy chodzi o likwidację w krótkim czasie czy też chodzi o likwidację związaną z postępującą utratą technicznej przydatności do użycia obiektu). Nie bez znaczenia pozostaje stanowisko Spółdzielni jako użytkownika wieczystego gruntu, którego konsekwencja i jednoznaczność budzi wątpliwości. Z pisma procesowego złożonego przez Spółdzielnię do akt sprawy wynika, że jej zamiarem jest uzyskanie rozbiórki obiektu, zaś z pism wcześniejszych kierowanych do użytkowników garażu wynika, że pod pewnymi warunkami Spółdzielnia dopuszcza istnienie garażu. Także Spółdzielnia stale pobiera czynsz za korzystanie z gruntu. Jak wynika z akt, problem z oceną legalności istnienia garażu powstał w związku z podwyższeniem czynszu do wysokości nieakceptowanej przez użytkowników. Uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy prowadzi do wniosku o istnieniu w istocie także konfliktu cywilnoprawnego między Spółdzielnią jako użytkownikiem wieczystym terenu a użytkownikami garażu uiszczającymi czynsz z tytułu korzystania z terenu. A zatem kwestia sprzeczności istnienia garażu z obowiązującymi przepisami planistycznymi nie została przez organ należycie rozważona, w aspekcie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, przy uwzględnieniu pełnej treści uchwały NSA o sygnaturze II OPS 2/13 i dokonaniu wykładni obowiązującego planu miejscowego. Bez ponownej oceny podstaw do orzeczenia na podstawie art. 37 – 40 i art. 42 P.b. z 1974 r. w kontekście wskazanych w uchwale NSA możliwych reakcji na samowolę budowlaną popełnioną pod rządami ustawy P.b. z 1974 r., nie sposób wskazać, czy sprzeczność ta może być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, czy tylko na drodze cywilnej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku organ uwzględni wykładnię autentyczną § 8 pkt 6 planu z dnia [...] października 2007 r. nr [...], tj. stanowisko organu planistycznego, a następnie oceni – w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, w tym treści uchwały NSA o sygnaturze II OPS 2/13 oraz stanowiska Spółdzielni odnośnie dalszego możliwego istnienia garażu – czy wystąpiły przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie przepisów P.b. z 1974 r. Jeśli ustali ich pozytywne wystąpienie, wyda decyzję z uwzględnieniem prawidłowego zakresu orzeczonego nakazu i właściwie wskazując jego adresatów. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania z uwagi na brak wniosku strony skarżącej w tym zakresie. Odnośnie złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy wskazać, że do momentu wyrokowania przez sąd nie uzupełniono braków formalnych wniosku. Nierozpoznanie wniosku nie tamowało jednak rozpoznania sprawy co do istoty. Zgodnie zaś z art. 152 § 1 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W sprawie niniejszej zatem wydany wyrok wywołuje skutek w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.