II SA/Bk 769/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Jarosław Sacharczuk, po rozpoznaniu w dniu 03 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie: odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy domku letniskowego oddala skargę. Uzasadnienie: Zaskarżoną decyzją Nr [...], wydaną w dniu [...] października 2004 roku, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania M. B., od decyzji nr [...] Burmistrza R. z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] położonej we wsi W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: M. B. wystąpił w dniu 28 lipca 2004 r. do Burmistrza R. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego, na terenie obejmującym działkę nr [...], położonym we wsi W. Decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Burmistrz R. odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy, fakt nie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. l pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "brak legalnie wzniesionej zabudowy sąsiedniej uniemożliwiający określenie funkcji oraz cech zagospodarowania nowej zabudowy". M. B. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając organowi I instancji, że pominął fakt, że teren objęty wnioskiem był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 1994 r., oraz własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 roku, którą ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...]. Zarzuca ponadto organowi bezczynność w sprawie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przerzucanie na obywatela konsekwencji tej bezczynności. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zważyło, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków..." Z treści tej wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek w warunków wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdzi, że zamierzenie będące przedmiotem postępowania nie spełnia wszystkich warunków ustalonych w art. 61 ust. 1 ustawy, postępowanie musi być zakończone odmową ustalenia warunków zabudowy. Z treści warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;" wynika, że spełnienie tego warunku w rozpatrywanej sprawie wymaga by na działce przylegającej bezpośrednio do terenu objętego wnioskiem istniał obiekt o zbliżonej funkcji, formie i gabarytach." Jak wynika z akt sprawy - analiza sporządzona przez architekta A. K. - zarówno działka objęta wnioskiem jak i przylegająca do niej bezpośrednio działka nr [...], dostępna z tej samej drogi poprzez dojazd składający się z dziatek nr [...] i [...], są działkami zabudowanymi domami letniskowymi. Zabudowa - jak stwierdza autor analizy - została zrealizowana jako samowola budowlana i nie może być brana pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podziela tego stanowiska. Nie istnieje przepis prawa, który pozwalałby nie uznawać faktu istnienia zabudowy, jeśli powstała ona w drodze samowoli budowlanej. Ponadto badanie legalności istniejącej zabudowy nie mieści się w granicach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie należy do właściwości rzeczowej organów samorządu. Ponadto obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane dopuszczają możliwość sankcjonowania samowoli budowlanej, zatem przyjęcie założenia, że w wyniku działania organów nadzoru budowlanego zabudowa zrealizowana samowolnie zostanie rozebrana - jest nieuprawnione. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dostrzegło inną przyczynę, która nie pozwala uwzględnić odwołania M. B. Jest nią fakt, że działka objęta wnioskiem jest położona na terenie, który wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustalenie to zawarte jest w wynikach analizy znajdujących się w aktach sprawy, lecz z niewiadomych przyczyn pominięte zostało w zaskarżonej decyzji. Wydanie w tym stanie decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby rażąco art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekło jak w sentencji decyzji. W skardze na powyższą decyzję, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. – M. B. wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy Burmistrzowi R. do ponownego rozpoznania. Podkreśla, że domek letniskowy postawił bez pozwolenia na budowę, lecz wszelkie następcze działania zostały podjęte w celu legalizacji takiego stanu rzeczy. Według skarżącego oddalenie odwołania przez SKO może spowodować niekorzystne dla niego skutki i uniemożliwić legalizację budowy. M. B. zaznaczył przy tym, iż w dniu 15 listopada 2004 roku złożył wniosek do Burmistrza R. o zmianę przeznaczenia gruntu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie. Odnosząc się do skargi M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wyjaśnia, że zarzut skarżącego jest nieuzasadniony, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. B prawa budowlanego, sankcjonowanie samowoli budowlanej jest możliwe jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w dniu 26 maja 2004 r. zatem postępowanie w sprawie warunków zabudowy wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 lipca 2004 r. nie może mieć wpływu rozstrzygnięcia nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa wniosek o oddalenie skargi za uzasadniony. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W B. ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się na unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nie jest decyzją o zatwierdzeniu tej decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują obowiązek zatwierdzania decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji organu wyższej instancji, to owo zatwierdzenie stanowi jedynie przesłankę prawidłowości decyzji i nie stanowi szczególnego rodzaju postępowania odwoławczego; do zatwierdzania decyzji nie mają zatem zastosowania przepisy o odwołaniach. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. I takiej właśnie całościowej i kompleksowej oceny poprawności rozstrzygnięcia(samego rozstrzygnięcia) dokonało w realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, które to rozstrzygnięcie zapadło w realiach niniejszej sprawy. to bowiem nic innego jak utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Podkreślił to trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43, stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji". W realiach rozpatrywanej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji przybrało postać decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] położonej we wsi W., i jako takie było w pełni zasadne, zgodne z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w myśl art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków jednocześnie. Brak któregoś z tych warunków, nie zaistnienie jednego z nich, rodzi bezwzględny obowiązek wydania decyzji odmownej. Tymi warunkami mianowicie są: 1)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2)teren ma dostęp do drogi publicznej; 3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tak więc zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i/lub leśnych na cele nierolnicze i/lub nieleśne. Według art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 12, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc powyższe uregulowania prawne do rozpatrywanej sprawy, należy kategorycznie podkreślić, iż działka skarżącego M. B. o nr ewidencyjnym [...] ma przymiot gruntu rolnego (dowód: mapa – k.26 akt org.adm., analiza(opinia) architekta A. K. – k.19-21) i w kontekście wydania postulowanej decyzji o warunkach zabudowy, teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Okoliczność tę pośrednio przyznał też sam skarżący M. B. W dniu 15 listopada 2004 roku złożył bowiem do Burmistrza R. wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu (dowód: wniosek – k. "O" akt org.adm). Okoliczność ta nie mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawy, gdyż miała miejsce już po wydaniu decyzji przez SKO w Ł. Zakres uprawnień Sądu Administracyjnego kończy się zaś na badaniu zgodności z prawem decyzji administracyjnych, generalnie w stanie faktycznym i prawnym na datę wydania decyzji przez organ II instancji. Na dzień 14 października 2004 roku, jedynym słusznym i sprawiedliwym orzeczeniem jakie mogło wydać SKO w Ł., była decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza R. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi podlega ona oddaleniu – zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm).