II SA/Bk 77/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o zasiłek dla bezrobotnych 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi K. O. – D. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) kwotę [...] złotych ([...]) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy. Zaskarżoną decyzją W. P. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] orzekającą o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zwrotu zasiłku dla bezrobotnych. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] orzekającą o: 1) uchyleniu decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] o uznaniu M. S. z dniem [...] stycznia 2004 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] stycznia 2004 r. w wysokości 503,20 zł miesięcznie, 2) uchyleniu decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] o utracie przez w/w prawa do zasiłku od dnia [...] lipca 2004 r., 3) o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] o utracie przez w/w statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] sierpnia 2004 r., 4) odmowie uznania w/w za osobę bezrobotną od dnia [...] stycznia 2004 r. z powodu nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu I instancji. O powyższym rozstrzygnięciu przesądziły względy formalno – prawne. Powyższa decyzja wpłynęła do organu I instancji w dniu [...] listopada 2006 r. Dnia [...] grudnia 2006 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w B. zgłosiła się siostra M. S., która oświadczyła, że w/w zmarł w listopadzie 2006 r. W dniu [...] grudnia 2006 r. Urząd Stanu Cywilnego w B. poinformował, że M. S zmarł dnia [...] listopada 2006 r. W związku z zaistniałą sytuacją Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] w oparciu o art. 105 § 1 kpa umorzył prowadzone postępowanie w sprawie M. S. jako bezprzedmiotowe. W dniu [...] sierpnia 2007 r. H. C. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., dotyczącej jej zmarłego brata M. S.. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie, argumentując swoje stanowisko faktem, iż wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania, gdyż nie posiada interesu prawnego. W odwołaniu od powyższej decyzji H. C. nie zgodziła się z poglądem wyrażonym w sprawie przez organu I instancji i wniosła o jej uchylenie z powodu rażącego naruszenia prawa oraz domagała się zwrotu kwoty przekazanej przez ZUS na konto Funduszu Pracy w wysokości pobranego przez zmarłego brata M. S. zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie odwołującej przekazana przez ZUS kwota jest przysługującym jej prawem spadkowym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda P. nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji podkreślono, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Postępowanie nie może być wznowione z żadnych innych przyczyn niż wymienione w art. 145 § 1 kpa. W wypadku, gdy żądanie wznowienia pochodzi od osoby niebędącej stroną albo od strony nieposiadającej zdolności procesowej albo też, gdy żądanie zostało wniesione po upływie terminów, określonych w art. 148 kpa organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie organu odwoławczego, H. C. nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej zmarłego brata M. S., które zostało umorzone decyzją ostateczną Starosty B. z dnia [...] grudnia 2006 r. Zainteresowana nie wykazuje bowiem istnienia interesu prawnego uzasadniającego jej udział w tym postępowaniu. W tym miejscy organ podkreślił, iż stwierdzenie zaistnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującymi przepisami a sytuacją prawną zainteresowanej osoby, polegającego na tym, że istnieje możliwość wydania decyzji administracyjnej, która może mieć wpływ na sytuację prawną danej osoby w zakresie prawa materialnego. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle powołanego przepisu. Jednocześnie wskazano, iż na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2007 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) organ rentowy przekazuje kwotę zaliczoną na poczet przyznanego świadczenia, o której mowa w ust. 1 tegoż artykułu, na rachunek bankowy Funduszu Pracy powiatowego urzędu pracy, który wypłacił zasiłek, dodatek szkoleniowy, stypendium albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy. Taka sytuacja w przypadku zmarłego brata H. C. – M. S. zaistniała. Przepisy prawa materialnego nie przewidują natomiast możliwości wydawania decyzji administracyjnych w sprawach zwrotu środków przekazanych przez ZUS na konto Funduszu Pracy. Podstawę prawną do wydawania decyzji przez samorząd powiatu stanowi art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w którym to przepisie nie mowy o wydawaniu decyzji w sprawie zwrotu środków przekazanych przez organ rentowy, czego domaga się H. C.. Stąd w sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego żadnych uprawnień zainteresowana nie mogłaby uzyskać należało odmówić wznowienia postępowania w sprawie. Od tej decyzji H. C. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając jej rażące naruszanie przepisów art. 28 ust. 1 pkt 1 i art. 28 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 9 kpa i art. 28 w zw. z art. 30 § 4 kpa. Skarżąca podała, iż w dniu rejestracji brata – M. S. w Powiatowym Urzędzie Pracy obowiązywała ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z art. 28.2 pkt 1 tej ustawy organ zobowiązany był pisemnie pouczyć brata o obowiązku zwrotu zasiłku w przypadku otrzymania renty, jednakże powinności tej nie dopełnił (na tę okoliczność brak jest dowodu w aktach sprawy). Ten fakt potwierdza natomiast sprzeciw i odwołanie zmarłego brata od wydanych decyzji. W myśl zaś art. 28 a w/w ustawy "należności przysługujące bezrobotnym i innym uprawnionym osobom stanowią ich prawa majątkowe i przechodzą po ich śmierci na spadkobierców. Prawa te wchodzą w skład spadku". Tymczasem po śmierci brata wszystkie jego prawa przeszły na nią, albowiem na mocy postanowienia sądowego z dnia [...] grudnia 2006 r. nabyła prawo do spadku. Uznać zatem należy, iż jest stroną i ma prawo brać udział w postępowaniu w sprawie zwrotu kwoty w wysokości równej pobranego przez zmarłego brata zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem skarżącej ZUS niesłusznie przekazał kwotę 3040,50 zł na konto Powiatowego Urzędu Pracy w B. i w związku z tym jako spadkobierczyni ma prawo żądać od organu zatrudnienia zwrotu kwoty pobranej przez organ rentowy. W tej sytuacji interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu został wykazany i wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, w celu umożliwienia dochodzenia jej słusznych roszczeń po zmarłym bracie, które wchodzą do spadku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie stwierdził, iż H. C. nie wykazała w przedmiotowej sprawie interesu prawnego. Skarżąca domaga się od Powiatowego Urzędu Pracy w B. zwrotu kwoty przekazanej przez ZUS na konto Funduszu Pracy w wysokości pobranego przez zmarłego – M. S. zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ jest przekonana, że środki finansowe przekazane przez ZUS są przysługującym jej uprawnieniem spadkowym. Jednakże zarówno na podstawie przepisów prawa materialnego uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65 ze zm.), jak również obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) środki finansowe w wysokości pobranego zasiłku dla bezrobotnych przekazane przez ZUS na konto Funduszu Pracy jako nienależnie pobrane świadczenie nie przysługiwały M. S, ani tym bardziej nie przysługują skarżącej jako uprawnienie spadkowe. Nadto przepisy prawa uprzednio i obecnie obowiązującej ustawy nie przewidują możliwości rozstrzygania przez starostów w drodze decyzji administracyjnej sprawy zwrotu środków przekazanych przez ZUS na konto Funduszu Pracy. Obowiązek ten wynika bowiem bezpośrednio z treści art. 76 ust. 1 i ust. 2 przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tak: wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA 1811/05, Lex nr 187399 i z dnia 3 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1212/98 Lex nr 41892). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli sądowej zainicjowane zostało wnioskiem H. C. złożonym w dniu [...] sierpnia 2007 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę wznowienia skarżąca podała przepis w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym do kwestii wznowienia postępowania, pozostawiając poza zakresem kognicji organów okoliczności dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem zawartym w podaniu i nie może zmienić z urzędu jego kwalifikacji (vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1988 r., IV S.A. 35/88, PiŻ 1988, Nr 30, s.15). W konsekwencji i kognicja sądu ogranicza się tylko do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego wznowienia, pomijając pozostałe zarzuty – skierowane do orzeczenia podjętego w dniu [...] grudnia 2006 r. Rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ administracyjny zobligowany jest kierować się zasadami wyrażonymi w przepisach art. 145 – 152 kpa. W szczególności wskazać należy, iż postępowanie wznowieniowe można podzielić na dwie fazy. W pierwszej kolejności organ powinien zbadać tzw. przesłanki formalne, tj. 1) czy wniosek pochodzi od strony postępowania, 2) czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia wyczerpująco wymienionych w przepisach art. 145 § 1 kpa i art.145a kpa oraz 3) czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku z art. 148 kpa. Jedynie łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych przesłanek skutkuje zakończeniem tej fazy postępowania wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania i w konsekwencji możliwością przejścia do drugiej części postępowania, polegającej na merytorycznym rozpoznaniu podstaw wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 kpa. W przypadku zaś nie spełnienia którejkolwiek z przyczyn formalnych, o których mowa wyżej, organ na podstawie art. 149 § 3 kpa wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie Sądu z tą ostatnią sytuacją mamy doczynienia w badanej sprawie. Zgodnie bowiem z ustaleniami organów obu instancji złożone podanie nie pochodzi od strony postępowania, co prawidłowo zdaniem Sądu skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania administracyjnego może bowiem wywieść tylko strona, tj. osoba, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją lub która wprawdzie nie uczestniczyła w postępowaniu zwykłym lecz może wykazać istnienie swojego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie zaś z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego unormowania wynika zatem, iż ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wyraźnie wskazał na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie interes prawny, użyte w tym przepisie rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W myśl zaś ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998r., sygn. akt II SA 1104/98, Sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba jednakże odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Tak, więc o tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w omawianej sprawie. Wskazać bowiem należy, iż uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku miało jedynie charakter porządkowy i nie miało wpływu na nabycie uprawnień do świadczeń przez zmarłego brata, w konsekwencji nie mogło również przyczynić się uzyskania ich przez jego spadkobierców. Przedmiotowe postępowanie bez wątpienia nie wiązało się z nabyciem majątkowych praw dziedzicznych, stąd zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 30 § 4 kpa uznać należy za całkowicie niezasadny. Zgodnie z art. art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2007 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) środki finansowe w wysokości pobranego zasiłku dla bezrobotnych przekazane przez ZUS na konto Funduszu Pracy jako nienależnie pobrane świadczenie nie przysługiwały M. S., tym bardziej nie przysługują skarżącej jako uprawnienie spadkowe. Stąd w sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego strona nie może uzyskać żadnych uprawnień, trafnie organy uznały, iż skarżąca składając podanie o wznowienie nie wykazała interesu prawnego. Nadto jak słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę zarówno obowiązujące, jak i uprzednio mające zastosowanie przepisy prawa nie przewidują możliwości rozstrzygania przez starostów w drodze decyzji administracyjnej sprawy zwrotu środków przekazanych przez ZUS na konto Funduszu Pracy. Obowiązek ten wynika bowiem bezpośrednio z treści art. 76 ust. 1 i ust. 2 przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Końcowo już niejako dodatkowo wskazać należy, iż wszczęcie postępowania administracyjnego musi mieć podstawę ustawową zarówno w prawie procesowym (art. 28 kpa), ale przede wszystkim w prawie materialnym dającym podstawę do wydania decyzji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, wyd. 6, str. 221). Ta zaś materialna podstawa prawna działania określa właściwość organu, której musi on zawsze przestrzegać pod sankcją nieważności decyzji. Obok posiadania przez podmiot interesu prawnego musi także istnieć właściwość organu do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach podmiotu, albowiem posiada on tylko tyle władztwa, ile uzyskuje z treści normy. Skoro zatem uprawnienia wynikające z normy prawnej mogą być konkretyzowane w decyzji podejmowanej jedynie przez organ działający w granicach jego właściwości i kompetencji, organ nie może orzekać w sprawie, w której nie jest właściwy. Wobec powyższego i skarżący nie może występować w tym postępowaniu w roli strony. W tych uwarunkowania organy obu instancji prawidło rozstrzygnęły o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. o umorzeniu postępowania. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.