II SA/Bk 77/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okres służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] września 2014 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącej kwotę 40 (czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...].09.2014r. Komendant Powiatowy Policji w S., powołując art. 6f, art. 121d ust. 1 i 3, art. 126 ust. 1,2 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji, stwierdził utratę uposażenia H. J. za okres służby od 1.07.2014r. do 17.09.2014r. Wskutek odwołania funkcjonariusza Policji – H. J., P. Komendant Wojewódzki Policji w B., utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...].11.2014r. Organy obu instancji zajęły zgodne stanowisko, co do ustaleń faktycznych i oceny prawnej sprawy, polegające na tym, że w związku z planowanym odejściem na emeryturę ze służby w Policji, funkcjonariusz Policji H. J. korzystała z urlopu wypoczynkowego w okresie od 1.07.2014r. do 17.09.2014r. W trakcie urlopu wypoczynkowego korzystała z trzech zwolnień lekarskich: w okresie 1-31.07.2014r. wystawionego przez lekarza w dniu 4.07.2015r., w okresie 1-28.08.2014r. wystawionego w dniu 31.07.2014r., w okresie 29.08.2014r.–17.09.2014r. wystawionego w dniu 28.08.2014r. Okres pobytu na zwolnieniach lekarskich pokrywał się z terminem udzielonego urlopu wypoczynkowego w okresie 1.07.2014r. – 17.09.2014r. Zaświadczenia lekarskie zostały złożone, wraz z raportem, do Komendanta Powiatowego Policji w S. w dniu 8.09.2014r. W dniu 16.09.2014r. H. J. złożyła oświadczenie, w którym tłumaczy opóźnienie w przekazaniu zaświadczeń lekarskich do pracodawcy tym, że przebywając w tym czasie na urlopie wypoczynkowym, znajdowała się poza miejscem zamieszkania, zgodnie z zaleceniem lekarza psychiatry, który zdiagnozował u skarżącej objawy depresji wymagające przewlekłego leczenia. Komendant Powiatowy Policji w . Rozkazem personalnym nr [...] pozbawił H. J. uposażenia za czas od 1.07.2014r. do 17.09.2014r. uznając ten czas za nieusprawiedliwioną nieobecność w służbie z racji tego, że wszystkie trzy zaświadczenia lekarskie zostały złożone pracodawcy po upływie terminu 7 dni od daty ich wystawienia. Okoliczności usprawiedliwiające zwłokę, wskazane w oświadczeniu H. J. z dnia 16.09.2014r., organ uznał za chybione. Organ wskazał, iż zwolnienia lekarskie były wystawione przez ZOZ w S., wynika z nich, że pacjent "może chodzić", a więc nie było przeszkód, aby zwolnienia te dostarczyć w ciągu 7 dni do Komendy mieszczącej się w S., czyli w miejscu zamieszkania skarżącej i korzystania przez nią z opieki lekarskiej. Gdyby skarżąca przebywała poza S., to mogła skorzystać z usługi pocztowej celem przesłania wystawionych zaświadczeń lekarskich, czego jednak nie uczyniła, a tym samym naruszyła przepis art. 121d ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że niedopełnienie przez policjanta zawinionego obowiązku terminowego dostarczenia zaświadczenia lekarskiego uznaje się za nieobecność nieusprawiedliwioną. Sankcją z tego tytułu było pozbawienie uposażenia za okres nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. P. Komendant Wojewódzki Policji w B. skorygował decyzję organu I instancji stwierdzając, że zastosowanie ma art. 126 ust. 2 zdanie drugie, a nie w całości art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Zdaniem organu korekta ta nie miała wpływu na ewentualną zmianę decyzji, co do utraty uposażenia przez H. J., bowiem przebywała ona na zwolnieniu lekarskim, a nie na urlopie, skoro w okresie urlopu była niezdolna do służby wskutek choroby. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, H. J. zarzuciła zaskarżonej decyzji – Rozkazowi personalnemu nr [...] P. Komendanta Wojewódzkiego Policji (zwanego dalej: PKWP): - niewłaściwe zastosowanie art. 126 ust. i 1 2 oraz błędną wykładnię art. 121d ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez uznanie utraty prawa do uposażenia z powodu nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie w sytuacji, gdy skarżąca podczas zwolnienia lekarskiego nie miała zaplanowanej służby, gdyż udzielono jej urlopu wypoczynkowego, - niewłaściwe zastosowanie postępowania administracyjnego w zamian postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, gdzie mogłaby skorzystać z przysługujących jej uprawnień, w szczególności, co do wymiaru kary, która powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego Rozkazu personalnego i zasądzenie kwoty 13.237zł. wraz z odsetkami dotyczącej utraconego uposażenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że nie dostarczyła przełożonemu zaświadczeń lekarskich w wymaganym terminie, jednakże nie opuściła służby, ponieważ w tym czasie udzielono jej urlopu wypoczynkowego. Art. 126 ust. 1 i 2 jak też art. 121 ust. 1 i 3 ustawy o Policji nie znajdowały zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Zdaniem skarżącej niedostarczenie przez nią zwolnień lekarskich w terminie 7 dni, mogło być uznane jako przewinienie dyscyplinarne i organ mógł wszcząć postępowanie dyscyplinarne, a nie administracyjne, pozbawiające uposażenia, albowiem jest to forma kary niewspółmiernej do przewinienia dyscyplinarnego. Skarżąca wniosła o zwrot kwoty uposażenia, którą musiała zwrócić na żądanie PKWP. W odpowiedzi na skargę PKWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ stwierdził, że roszczenia finansowe policjantów są rozstrzygane na drodze administracyjno – prawnej, a takie roszczenie było przedmiotem tejże sprawy. Gdyby skarżąca pozostawała w służbie, to wówczas zostałoby wszczęte także postępowanie dyscyplinarne. W sytuacji, kiedy skarżąca odeszła ze służby z dniem 18.09.2014r., to niemożliwym było wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1a) ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeśli stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu ta przesłanka wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 121d ust. 3 i art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji (t.j. Dz.U z 2011r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Organ II instancji naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy błędną decyzję pierwszoinstancyjną. Art. 121d ustawy, obowiązujący od dnia 1.06.2014r. (dodany przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24.01.2014r. zmieniającej ustawę o Policji – Dz.U. z 2014r., poz. 502) stanowi: 1. Policjant jest obowiązany dostarczyć przełożonemu właściwemu do spraw osobowych zaświadczenie lekarskie, zaświadczenie jednostki organizacyjnej publicznej służby krwi albo decyzję, o której mowa w art. 121c ust. 1 pkt 5, w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. 2. Oświadczenie o wystąpieniu okoliczności, o których mowa w art. 121b ust. 2 pkt 5 lit. a, policjant jest obowiązany złożyć przełożonemu właściwemu do spraw osobowych w terminie 7 dni od dnia ich zaistnienia. 3. W przypadku niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 lub 2, nieobecność w służbie w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim uznaje się za nieobecność nieusprawiedliwioną, chyba że niedostarczenie zaświadczenia albo oświadczenia nastąpiło z przyczyn niezależnych od policjanta. Art. 126 ustawy ma następujące brzmienie: 1. Policjantowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli policjant pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. 2. W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się policjantowi zawieszone uposażenie; w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w razie zawinionej niemożności pełnienia przez policjanta obowiązków służbowych. 4. Policjantowi, który rozpoczyna urlop bezpłatny w ciągu miesiąca kalendarzowego, przysługuje uposażenie w wysokości 1/30 uposażenia miesięcznego za każdy dzień poprzedzający dzień rozpoczęcia urlopu bezpłatnego. Jeżeli policjant pobrał już uposażenie za czas urlopu bezpłatnego, potrąca się mu odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd nie zgadza się z prawidłowością zastosowania w decyzji, jako podstawy prawnej art. 121d ust. 3 ustawy. Nie jest sporną okoliczność, że skarżąca dostarczyła przełożonemu trzy zaświadczenia lekarskie i każde z uchybieniem 7-dniowego terminu liczonego od momentu ich wystawienia. Okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie, organ słusznie uznał za niewiarygodne, gdyż skarżąca w każdej sytuacji mogła przesłać zaświadczenie pocztą, o ile nie była w stanie doręczyć ich osobiście lub skorzystać z pomocy innych osób. Skarżąca uchybiła jedynie obowiązkowi dostarczenia zaświadczeń lekarskich w terminie 7 dni tj. naruszyła obowiązek unormowany w art. 121d ust. 1 ustawy. Sankcją niedostarczenia zwolnienia lekarskiego w terminie 7 dni, jest uznanie "nieobecności w służbie" za nieusprawiedliwioną (art. 121d ust. 3 ustawy). W ocenie Sądu, przepis art. 121d ust. 3 ustawy nie ma zastosowania do funkcjonariusza Policji, który korzystając z urlopu wypoczynkowego przebywa w tym samym czasie na zwolnieniu lekarskim. Przyczyną nieobecności funkcjonariusza w służbie jest, udzielony przez przełożonego, urlop wypoczynkowy. Funkcjonariusz zostaje zwolniony z obowiązków służbowych na okres urlopu, co oznacza, że jego nieobecność, przez sam fakt korzystania z urlopu, jest usprawiedliwiona. Inaczej rzecz ujmując: gdyby skarżąca nie otrzymała zwolnień lekarskich w okresie od 1 lipca do 17 września 2014 r., to jej nieobecność w pracy byłaby usprawiedliwiona wykorzystywaniem zaplanowanego w tym samym czasie urlopu wypoczynkowego. Jak słusznie podkreśla skarżąca, w czasie urlopu nie przydzielono jej pełnienia żadnych zadań związanych ze służbą. Należy zaznaczyć, że wprowadzenie od dnia 1.06.2014 r. nowego przepisu do ustawy o Policji – art. 121 d – miało na celu zdyscyplinowanie funkcjonariuszy do składania zwolnień lekarskich w terminie 7 dni, co wiązało się z wypłatą zasiłków chorobowych. Nadto przepis ten miał również na celu ograniczenie korzystania ze zwolnień lekarskich oraz wzmożenia kontroli nad sposobem ich wykorzystywania, bowiem statystyki wykazywały w ostatnich latach wzrostową tendencję korzystania ze zwolnień lekarskich przez funkcjonariuszy we wszystkich służbach mundurowych, nie tylko w Policji. Taki sens wprowadzenia między innymi ww. przepisu wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej ustawę o Policji. Wracając do sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, zastosowanie wobec skarżącej art. 121 d ust. 3 ustawy poprzez uznanie jej nieobecności w służbie w okresie 1 lipca – 17 września 2014 r. za nieusprawiedliwioną stanowi nadinterpretację przepisu, który znajduje zastosowanie do osoby pełniącej służbę, a nie do funkcjonariusza przebywającego na urlopie wypoczynkowym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu twierdzącego, że zwolnienie lekarskie zastąpiło urlop wypoczynkowy i uniemożliwiło jego wykorzystanie, a co za tym idzie, policjantce przysługuje przesunięcie urlopu bądź wypłata ekwiwalentu. Nie jest to jednak równoznaczne z odwołaniem skarżącej z urlopu wypoczynkowego, bo dopiero wówczas można by mówić o jej nieusprawiedliwionej obecności czy nieobecności w służbie. Zdaniem Sądu, zupełnie nie znalazł zastosowania przepis art. 126, w tym art. 126 ust. 2 ustawy, który to przepis należy odczytywać jako całość. Dotyczy on policjanta, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby, pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby ... (ust. 1). Dla policjanta o wymienionych przewinieniach ustawodawca przewidział sankcje finansowe w postaci potrąceń odpowiednich części uposażenia (ust. 1, 2, 3 art. 126). Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca nie była osobą, która samowolnie opuściła służbę lub pozostawała poza nią, bądź nie podjęła służby. Skarżąca przebywała na urlopie, a zatem nie sposób przypisać jej innej nieobecności w służbie i to nieobecności nieusprawiedliwionej. Reasumując, Sąd stwierdza, że jedynym przewinieniem, jakiego dopuściła się skarżąca jest niedostarczenie przez nią zwolnień lekarskich w terminie 7 dni od ich otrzymania, tj. niedopełnienie obowiązku przewidzianego w art. 121 d ust. 1 ustawy. Ustawodawca nie wyłączył tego obowiązku wobec funkcjonariuszy przebywających na urlopie, a więc ten formalny wymóg dotyczył też skarżącej. Natomiast pozostałe unormowania (omówione powyżej), mówiące o sankcjach za nieusprawiedliwioną nieobecność w służbie nie znajdują odniesienia do stanu faktycznego tejże sprawy, skoro pobyt na urlopie nie może być uznany za nieusprawiedliwioną nieobecność w służbie. Sąd nie dopatrzył się w ustawie o Policji przepisów, które regulowałyby sankcje finansowe wobec funkcjonariusza, korzystającego z urlopu wypoczynkowego, za złożenie zwolnienia lekarskiego z uchybieniem terminu 7 dni od daty wystawienia zwolnienia. Niewykluczona jest odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariusza, który na podstawie art. 132 ustawy może odpowiadać za wszelkiego rodzaju naruszenia dyscypliny służbowej, niedopełnienie obowiązków itp. Organ I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, winien rozważyć możliwość umorzenia postępowania wobec skarżącej, wszczętego w oparciu o unormowania zawarte w przepisach art. 121 d ust. 3 oraz art. 126 ust. 1 i 2 ustawy. Inny rodzaj odpowiedzialności, który ewentualnie może być zastosowany wobec skarżącej, pozostaje w gestii organu. Na marginesie Sąd informuje, że (wbrew żądaniom skarżącej) nie posiada kompetencji do zasądzenia odszkodowania pieniężnego tytułem utraconego uposażenia. Z żądaniem takim należy zwracać się do organów Policji. Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów dojazdu skarżącej na rozprawę orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.