II SA/Bk 770/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] Starosta S. w powtórnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym udzielił W. i J. B. pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...], przy ul. K. w S. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że inwestor wypełnił wymogi obowiązujących przepisów, przedkładając organowi niezbędny materiał dowodowy do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych. Z rozstrzygnięciem starosty nie zgodził się J. B., zaskarżając je do Wojewody P. Decyzji zarzucił szereg uchybień procesowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (art. 75 § 1 kpa), a także naruszenie art. 28 i art. 33 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego oraz art. 68 ust. 1 i art. 38 Konstytucji. Ponadto skarżący zakwestionował udział w postępowaniu niektórych pracowników Starostwa Powiatowego w S. oraz stwierdził, że organ l instancji nie odniósł się merytorycznie w decyzji z [...] marca 2008 r. do jego zarzutów w tym zakresie, zawartych we wniosku o wyłączenie ww. osób z postępowania administracyjnego, co narusza art. 142 Kpa. W związku z tym odwołujący się wniósł o wyłączenie z postępowania podanych osób oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. zobowiązał Starostę S. do zebrania dodatkowego materiału dowodowego w sprawie (tj. chodziło o oświadczenia pracowników podlegających, zdaniem skarżącego, wyłączeniu oraz przedłożenia przez wnioskodawców pisemnej zgody na rozbiórkę przedmiotowych budynków gospodarczych na działce nr [...] w S.), co też organ I instancji uczynił. W piśmie z dnia 23 czerwca 2008 r. J. B. zwrócił się do Wojewody P. z wnioskiem, o ustalenie kosztów postępowania, powołując się na art. 263 § 2 Kpa i zaliczenie dodatkowo do tych kosztów uzasadnionych w jego przekonaniu wydatków poniesionych przy sporządzaniu wystąpień, przez ustalenie stawki 50 zł za środki zaskarżenia i 10 zł za pozostałe pisma. Podnosząc jednocześnie inne kwestie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2008 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. zobowiązał Starostę S., do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania, służącemu uzupełnieniu dowodów i materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu w dniu 14 lipca 2008 r. na działce nr [...] w S. wizji lokalnej, starosta stwierdził, iż z protokołu sporządzonego na te okoliczność wynika, że obiekty Państwa B. objęte wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę zostały już rozebrane. Wojewoda P. rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...], po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, uwzględniając ustalenia wizji lokalnej w terenie przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji w dniu 14 lipca 2008 r., uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] marca 2008 r. udzielającą W. i J. B. pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych, na działce nr [...] położonej przy ul. K. w S. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy ustosunkował się negatywnie, co do wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2008 r., o zwrot kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. J. B. zwrócił się o uzupełnienie ww. decyzji Wojewody P. w kwestii ustalenia kosztów postępowania na jego rzecz. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] Wojewoda P. odmówił w trybie art. 111 § 1 Kpa uzupełnienia decyzji organu II instancji z dnia [...] lipca 2008 r. co do jej rozstrzygnięcia w żądanym zakresie. W tej sytuacji J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2008 r., kwestionując ustalenia organu co do kosztów postępowania. Natomiast rozpatrując odrębnie wnioski J. B. z dnia 23 czerwca 2008 r. i z dnia 14 sierpnia 2008 r., wyłącznie w części dot. ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez wnioskodawcę przy sporządzaniu wystąpień, przez ustalenie stawki 50 zł za środki zaskarżenia i 10 zł za pozostałe pisma, odnośnie decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2008 r., Wojewoda P. stwierdził, że nie istnieją przesłanki formalne do ustalenia i przyznania J. B. zwrotu ww. kosztów. W związku z tym wojewoda działając w trybie art. 264 § 1 i § 2 Kpa, postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. (znak: [...]) odmówił wnioskodawcy ustalenia i przyznania zwrotu tych kosztów. Powyższe postanowienie z dnia [...] września 2008 r. zostało przez J. B. zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zatem skarga na decyzję Wojewody P. z [...] lipca 2008 r. w części odnoszącej się do kwestii przyznania kosztów J. B. za udział w postępowaniu dotyczącym rozbiórki budynków gospodarczych na działce nr [...] położonej przy ul. K. w S. należącej do W. i J. B. Skarżący podniósł, iż powyższa decyzja jest niekompletna, bowiem jej uzasadnienie zawiera kwestię kosztów postępowania, zaś w jej rozstrzygnięciu brak jest o tym wzmianki. Zaskarżona decyzja uchybia zatem art. 107 § 3 kpa, bowiem nie rozstrzyga o całości żądania. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ stwierdził, że zarzut niekompletności decyzji jest niezasadny. Brak w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, postanowienia o zwrocie kosztów skarżącemu nie jest uchybieniem przepisów kpa, bowiem w decyzji tej Wojewoda P. wykazał wszystkie niezbędne okoliczności, które miał obowiązek uwzględnić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 Kpa, rozpatrując odwołanie J. B. od decyzji starosty z dnia [...] marca 2008 r. Organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie przed organem l instancji, ze względu na fakt braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez organy architektoniczno-budowlane, co spowodowane było faktycznym dokonaniem rozbiórki omawianych obiektów przez inwestorów, bez posiadania ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2008 r., o pozwoleniu na tę rozbiórkę. To ta decyzja organu l instancji stanowiła przedmiot przeprowadzonego postępowania odwoławczego przez organ II instancji, a nie kwestia odmowy przyznania skarżącemu zwrotu ww. kosztów. To dlatego, co do zasadności wniosku o zwrot kosztów postępowania organ odwoławczy odniósł się tylko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., a nie w jej rozstrzygnięciu. Organ pouczył skarżącego o możliwości uzupełnienia decyzji w tym o granicach tego uzupełnienia i zaskarżalności w przedmiocie kosztów postępowania. Decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. zawiera kompleksową ocenę stanu faktycznego i prawnego odnośnie zasadności decyzji organu l instancji z dnia [...] marca 2008 r. Z tego powodu nie ma podstaw do uzupełnienia jej rozstrzygnięcia (osnowy), w trybie art. 111 § 1 Kpa, w żądanym przez skarżącego zakresie. Kwestia uzupełnienia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. została załatwiona postanowieniem odmownym z dnia [...] września 2008 r., natomiast wnioski z dnia 23 czerwca 2008 r. i z dnia 14 sierpnia 2008 r. o przyznanie kosztów zostały rozpoznane merytorycznie odrębnym postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] września 2008 r., odmawiającym ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, albowiem jej zarzuty były nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zarzuty rozpoznawanej skargi sprowadzały się zasadniczo do naruszenia przez organ II instancji art. 111 § 1 kpa, poprzez nieuzupełnienie decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania. Powyższe naruszenie – zdaniem skarżącego – skutkowało także uchybieniem przepisowi art. 107 § 1 i 3 kpa. W ocenie Sądu, Wojewoda P. prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie uchybiając przy tym przepisom proceduralnym określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, na tyle by mogło to spowodować jej uchylenie. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga, że organ prawidłowo nie rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów J. B. w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., albowiem brak było ku temu podstaw prawnych. Kwestia ta została szeroko uzasadniona w zaskarżonej decyzji, i co prawda uzasadnienie choć słuszne, to jednak nie powinno się znaleźć w zaskarżonej decyzji. To uchybienie jednak nie miało istotnego znaczenia dla zasadniczego rozstrzygnięcia w sprawie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 19.09.2007 r., I OSK 1356/06 (Lex Nr 384289) "rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a co za tym idzie - także skarga do sądu administracyjnego. Organ nie może zawrzeć informacji o kosztach postępowania jedynie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Przedmiotowe postanowienie musi być wydane jednocześnie z decyzją, a więc w tym samym czasie, w tej samej chwili, bezpośrednio pod wydaniu decyzji. Nie jest dopuszczalne wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania przed podjęciem decyzji. Podobnie nie jest prawnie możliwe podjęcie decyzji administracyjnej bez wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, jak też wydanie przedmiotowego postanowienia bez podjęcia decyzji. Chodzi tu przy tym o decyzję kończącą postępowanie w danej sprawie, nie ma zaś znaczenia czy jest to decyzja merytoryczna (rozstrzygająca sprawę co do istoty), czy tylko decyzja w znaczeniu procesowym". Okoliczność, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. znalazły się wywody dotyczące zwrotu kosztów postępowania dla skarżącego spowodowana była tylko i wyłącznie złożonym przez niego wnioskiem z dnia 23 czerwca 2008 r. Organ zawarł je w uzasadnieniu tej decyzji tylko dlatego, by to uzasadnienie spełniało wymogi z art. 107 § 1 kpa (odniesienie się do wszelkich kwestii podnoszonych w odwołaniu). Zagadnienie kosztów nie miało znaczenia dla istoty merytorycznego rozpoznania odwołania J. B., o czym przekonuje wynik rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania zawarty w postanowieniu z [...] września 2008 r. Zatem, skoro kwestia zwrotu kosztów została podniesiona w odwołaniu od decyzji starosty z [...] marca 2008 r. to formalnie organ odwoławczy winien się odnieść do niej w oddzielnym postanowieniu, co też później uczynił. Jedyne uchybienie formalne jakiego dopuścił się organ to odwleczenie w czasie z wydaniem postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Odnośnie zaś tego postanowienia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 264 § 1 kpa jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W sprawie kosztów postępowania organ orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Postanowienie wydawane w sprawie kosztów ma samodzielny byt, bo dotyczy kwestii incydentalnej niezwiązanej z istotą sprawy, lecz z czynnościami postępowania. W literaturze przedmiotu podkreśla się także, że postanowienie to nie ma wpływu na wykonanie decyzji administracyjnej. Postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy. Na postanowienie takie przysługuje zażalenie na zasadach ogólnych (vide: J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 883-884). Wracając na grunt przedmiotowej sprawy, w postępowaniu przed Wojewodą P. prowadzonym z odwołania J. B. w przedmiocie rozbiórki budynków na działce Państwa B. organ ten rozstrzygnął o istocie sprawy, odnosząc się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołującego. Organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w zaskarżonej decyzji, bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w takich sytuacjach przewidują jedynie rozstrzygnięcie o kosztach w odrębnym postanowieniu. Zarzut dotyczący niekompletności decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nie może być zatem uwzględniony z oczywistych powodów. W sytuacji, gdy przepisy prawa nie pozwalają na umieszczenie w osnowie decyzji rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, to tym samym nie może być uwzględniony wniosek o uzupełnienie decyzji w tym zakresie. Wojewoda P., co prawda z pewnym opóźnieniem to jednak rozstrzygnął o kosztach postępowania w sprawie, albowiem postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., odmówił ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania J. B. To postanowienie także zostało przez J. B. zaskarżone i jest przedmiotem innej sprawy. Na marginesie przypomnieć należy, iż inną kwestią jest uzupełnienie decyzji w zakresie zwrotu kosztów postępowania, a inną rozstrzygnięcie w tym przedmiocie odrębnym postanowieniem. Wniosek o uzupełnienie zaskarżonej decyzji został rozpoznany przez właściwy organ i postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. załatwiono go odmownie. Na powyższe postanowienie nie przysługiwał środek zaskarżenia (vide: postanowienie WSA w Warszawie z 22.02.2006 r., II SA/Wa 290/06, Lex Nr 178297), o czym skarżący został prawidłowo poinformowany, zatem słusznie w zakresie kosztów J. B. zaskarżył decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Niemniej jednak skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż uzupełnienie tej decyzji nie mogło dotyczyć rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów. Jak podniesiono powyżej, organ nie mógł tego uczynić w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., zatem i wniosek o uzupełnienie tej decyzji w zakresie przedstawionym przez skarżącego musiał ulec oddaleniu. Reasumując, skarga podlegała oddaleniu, albowiem organ nie miał obowiązku, a nawet nie mógł orzec o kosztach postępowania w decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie możliwe było na mocy oddzielnego aktu, co też wojewoda uczynił postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Zaskarżona decyzja jest zatem kompletna i jako taka nie wymagała uzupełnienia, co też słusznie Wojewoda P. zauważył i dał temu wyraz w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r. oddalającym wniosek o uzupełnienie. Uchybienie organu w postaci odwleczenia w czasie wydania postanowienia o odmowie ustalenia i przyznania kosztów postępowania na rzecz skarżącego było uchybieniem nieistotnym i nie miało znaczenia dla zasadniczego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).