II SA/Bk 770/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. L., H. M. L., J. L. i M. I. L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z [...] marca 2011 r. znak [...] Wójt Gminy B. ustalił na rzecz PGE Dystrybucja Spółka Akcyjna w L. lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie budowy napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji: stacja 110 kV B. – nowoprojektowana stacja 110/SN – stacja 110/15 kV H., na następujących działkach w gminie B.: obręb wsi K. – 319/2, 258, 248, 245/2, 197, 132, 139, 137/1, 136, obręb wsi L. – 403, 404, 406, 396-398, 548, 382,547, 544, 528/2,, 525-527, 512-516, 507/1, 505, 510, 508, 506, 503, 501,502, 498/1, 496,478, 474, 475, obręb wsi P. – 203 – 206, 199, 198/31, 227, 228/2, 228/1, 240, obręb wsi W. – 676, 667, 662/12, 649, 648/4, 629, 628/4, 790, 486/3, 355, 483. W oparciu o tę decyzję, wnioskiem z dnia 21 marca 2011 r. PGE Dystrybucja Spółka Akcyjna z siedzibą w L. wystąpiła do Starosty B. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej, w tym na podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej przez działki nr 483 i nr 486/3, obręb W., gmina B. oraz usytuowanie siedmiu słupów elektroenergetycznych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] marca 2011r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec faktu, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2011r. Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...], uwzględnił wniosek inwestora PGE Dystrybucja o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej. Od powyższej decyzji odwołania do Wojewody P. złożyli współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości: H. L. i A. L. - pismem z dnia 27 maja 2011 r. oraz M. L. i J. L. - pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. Zdaniem odwołujących się powyższa decyzja nie odpowiada przepisom prawa. W szczególności doszło do oczywistego naruszenie przepisów art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ H. L. i M. L. nie brały udziału w rokowaniach prowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Ponadto rokowania były przeprowadzone przez inwestora bez powołania niezależnego rzeczoznawcy majątkowego, który wyliczyłby rzeczywistą kwotę odszkodowania. Organ I instancji oparł się na decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2011 r., która zdaniem odwołujących się nie jest ostateczna, gdyż została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. został nadany bezpodstawnie. Tym samym, zdaniem odwołujących się, doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy, który wymaga zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja organu I instancji nie określa szczegółowo przebiegu linii przesyłowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych odwołujący się stwierdzili, że brak szczegółowego określenia w decyzji zakresu przestrzennego i czasowego ograniczenia prawa własności, stanowi naruszenie prawa. Ich zdaniem, decyzja organu I instancji została wydana bez poszanowania prawa własności oraz zasady jak najmniejszej ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości. Inwestycja została zaplanowana bez uwzględnienia ich interesów oraz z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony własności. Posadowienie na nieruchomości 7 słupów wraz z linią w sposób nadmierny utrudni produkcję rolną. Spowoduje to wysokie straty w uprawie rzepaku sięgające 20-40%, ponieważ linia biegnąca wzdłuż pola uniemożliwi prawidłowe zapylanie przez pszczoły, które będą ginąć z powodu tej linii. Odwołujący się dla potrzeb produkcji rolnej, przy pomocy unijnych dotacji, zakupili maszyny, które do sterowania wykorzystują sygnał satelitarny. Planowany przebieg inwestycji przez środek pola rolnego praktycznie uniemożliwi właściwe funkcjonowanie zakupionego sprzętu, gdyż pole elektromagnetyczne wywoływane przez linie zakłóca sterowanie maszynami. Zdaniem odwołujących się istnieje możliwość przeprowadzenia inwestycji w pobliskim pasie drogowym przebiegającym miedzą pomiędzy działkami. Inwestor nie skorzystał jednak z możliwości takiego przeprowadzenia linii przesyłowej. Alternatywnie istnieje także możliwość przeprowadzenia linii przez działki rolne o dużo niższej klasie ziemi ornej niż w obecnym przebiegu. Działki odwołujących się obejmują ziemię orną klasy III, istnieje natomiast możliwość przeprowadzenia linii przez pobliskie działki obejmujące ziemię o VI klasie ornej. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej ograniczenie prawa własności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda P. decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że z okoliczności sprawy wynika, iż wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i przeprowadził rokowania ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Brak udziału H. L. i M. L. w rokowaniach należy uznać za ich świadomy wybór, niezależny od woli wnioskodawcy. Współwłaściciele nieruchomości uczestniczący w rokowaniach nie wyrazili zgody na ograniczenie ich prawa własności do nieruchomości na warunkach proponowanych przez wnioskodawcę, co przesądziło o spełnieniu warunków formalnych określonych w art. 124 ustawy. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut, że rokowania były przeprowadzone przez inwestora bez powołania niezależnego rzeczoznawcy majątkowego, który wyliczyłby rzeczywistą kwotę odszkodowania. Przepisy art. 124 ust. 3 ustawy nie nakładają bowiem na osobę lub jednostkę organizacyjną przeprowadzającą rokowania obowiązku powołania rzeczoznawcy majątkowego. Nie zgodził się również z zarzutem skarżących, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy, który wymaga zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednym z warunków formalnych wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy jest jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W treści zaskarżonej decyzji wskazano, że ograniczenie korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją Wójta Gminy B. z [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji tej szczegółowo określono zarówno zakres inwestycji jak i działki, na których ma ona zostać zlokalizowana, w tym działki odwołujących się. Zostały zatem spełnione warunki formalne określone w art. 124 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy nie podzielił zdania odwołujących się, że decyzja organu I instancji nie określa szczegółowo przebiegu linii przesyłowej. Przebieg linii elektroenergetycznej wraz z usytuowaniem słupów został szczegółowo określony na planie sytuacyjnym w skali 1:2000, stanowiącym integralną część decyzji. Za nieuzasadniony uznano również zarzut naruszenia art. 124 ustawy, poprzez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Podano, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Wskazano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż organ I instancji ograniczył sposób korzystania przez właścicieli z ich nieruchomości jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do przedstawionej przez odwołujących się alternatywnej wersji usytuowania słupów elektroenergetycznych, organ odwoławczy stwierdził, że fakt konkretnej lokalizacji spornych linii kablowych na nieruchomości skarżących podlegał badaniu tylko w zakresie stwierdzenia, czy uszczuplenie władztwa właściciela nastąpiło w zakresie minimalnym i niezbędnym do wykonania planowanej inwestycji. Przedmiotem niniejszego postępowania nie było ustalenie, czy zamierzenie i przebieg planowanej inwestycji jest celowe, a także czy możliwe było założenie i przeprowadzenie linii kablowych w innym miejscu. Obowiązkiem organu I instancji było natomiast ustalenie czy zachodzą wymienione w art. 124 ust. 1 ustawy przesłanki udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie tego typu inwestycji na konkretnej nieruchomości bez zgody jej właściciela. Wskazano, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 ustawy, organ nie jest władny zmieniać ustaleń przyjętych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jest to podyktowane tym, że w braku zgody właściciela lub braku służebności decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał również zarzut nieuwzględnienia przez organ administracji uzasadnionych interesów odwołujących się. Podano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, według którego analiza uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowania art. 112 ust. 3 i art. 124 ustawy. Niedopuszczalne jest zatem formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w tych przepisach przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia o jakim mowa w art. 124 ustawy. Jako niezasadny potraktowano również zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i podano, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wywłaszczeniem polegającym na ograniczeniu prawa własności nieruchomości, które zostało dokonane na cele publiczne. Kwestia ewentualnego odszkodowania została uregulowana przepisami art. 124 i 128 ustawy i może być rozstrzygana w odrębnym postępowaniu. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli H. L. i A. L. oraz M. L. i J. L. i zarzucili naruszenie: - prawa materialnego – art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z ich nieruchomości, - przepisów postępowania – art. 7 kpa, poprzez sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w następstwie przyjęcia, że w sprawie zaistniały przesłanki ograniczenia przysługującego im prawa własności. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona decyzja narusza art. 124 ust. 3 ustawy, ponieważ H. L. i M. L. nie brały udziału w rokowaniach prowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Nadto zarzucono, że decyzja nie określa szczegółowego przebiegu linii przesyłowej. W decyzji nie został wskazany zakres przestrzenny i czasowy ograniczenia prawa własności skarżących. Wraz z decyzją nie został przesłany załącznik w postaci mapy co oznacza, że decyzja nie została doręczona skarżącym w całości. Bezpodstawnie, zdaniem skarżących, oparto się na decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z [...] marca 2011 r., ponieważ nie jest ona ostateczna. Nadto skarżący wywiedli, że decyzja został wydana bez poszanowania prawa własności oraz zasady jak najmniejszej ingerencji w przysługujące im prawo własności. Końcowo podnieśli, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do oczywiście bezpodstawnego pkt 5 decyzji Starosty, mówiącego o podstawach wpisu do księgi wieczystej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga została oddalona. Zgodnie z przepisem art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 124 ust. 1 ustawy). Starosta udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomość o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie; do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 ustawy). Zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w dyspozycji powołanych przepisów, będących podstawą prawną jej wydania, dlatego też zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne. Dla legalnej realizacji inwestycji budowlanej inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Uzyskanie przez inwestora takiego prawa w drodze porozumienia z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, nie zawsze jest możliwe do osiągnięcia. Stąd ratio legis przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że zgoda właściciela nieruchomości zostaje zastąpiona decyzją administracyjną organu administracji (starosty). Decyzja udzielająca zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie urządzeń przesyłowych stanowi ograniczenie korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Pierwszym warunkiem prawnym wydania decyzji jest wymóg, że ograniczenie korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 124 ust. 1 in fine). W rozpoznawanej sprawie podstawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących stanowi decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2011r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 26 kwietnia 2011r., a wniesiona przez skarżących skarga na tę ostateczną decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2011r. (sygn. akt [...] – wyrok nie jest prawomocny). Ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określiła rodzaj inwestycji i jej zamierzoną lokalizację, w tym także na działkach stanowiących własność skarżących. Ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza spełnienie wymogu do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a jednocześnie determinuje przyjęte w niej rozwiązania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że ograniczenie korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją Wójta Gminy B. z [...] marca 2011r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzuty skargi podnoszone pod adresem zaskarżonej decyzji są bezzasadne i to z kilku względów. Bezzasadne są żądania co do zmiany lokalizacji inwestycji ( przeprowadzenie inwestycji w pobliskim pasie drogowym), albowiem lokalizacja (przebieg inwestycji) została w sposób ostateczny ustalona w decyzji o ustaleniu o lokalizacji inwestycji. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji organy nie mogą zmieniać lokalizacji inwestycji, stąd zgłaszanie tego rodzaju wniosków przez skarżących jest po prostu bezprzedmiotowe. Zarzut skarżących, iż wydając decyzje w niniejszym postępowaniu oparto się na decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo iż nie była ona ostateczna jest niezgodny z prawdą. Wprawdzie wniosek o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości został złożony w dniu 21 marca 2011r., jednakże decyzja Starosty B., jako organu I instancji, została wydana w dniu [...] maja 2011r., a więc po uzyskaniu przez decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego atrybutu ostateczności (26 kwietnia 2011r.). Drugim wymogiem prawnym, którego spełnienie wymagane jest do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest brak zgody właściciela nieruchomości, na wykonanie przez inwestora prac o których mowa w w/w przepisie, mimo prowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości co do warunków prowadzenia tych prac. Z materiału procesowego sprawy administracyjnej wynika, iż zarówno przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, jak i w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji (rozprawa w dniu 28.04.2011r.) były podejmowane przez inwestora próby uzyskania zgody współwłaścicieli na korzystanie z ich nieruchomości. Nie dały wszakże rezultatu, a zatem organy administracyjne trafnie uznały, iż zaistniała przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Zarzuty skargi dotyczące prowadzenia rokowań są również bezzasadne. Przepisy prawa nie wymagają, ażeby rokowania prowadzone przez inwestora z właścicielem nieruchomości co do warunków realizacji inwestycji musiały być prowadzone z udziałem rzeczoznawcy. Natomiast gdy chodzi o udział małżonek skarżących, będących współwłaścicielkami nieruchomości, w prowadzeniu rokowań przed wszczęciem postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, iż niewiarygodne jest twierdzenie skarżących, że ich żony nie wiedziały o prowadzeniu rokowań i ich wynikach. Nawet uznając twierdzenie skarżących za prawdziwe stwierdzić trzeba, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).