II SA/Bk 770/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], którą przyznano D. C. zasiłek okresowy w wysokości 279, 03 zł miesięcznie w okresie 1 lutego 2019 r. – 31 grudnia 2019 r. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. D. C. wystąpiła o przyznanie zasiłku okresowego "za luty 2019 r. i kolejne miesiące, w których zasiłek ten przysługuje, tj. marzec 2019 r., kwiecień 2019 r, maj 2019 r. i kolejne". Postępowanie zawieszone było na wniosek strony w okresie [...] marca 2019 r. – [...] lipca 2019 r., w związku z oczekiwaniem na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w innej sprawie wnioskodawczyni, w którym sąd miał zająć stanowisko odnośnie sposobu wyliczenia dochodu dla celów zasiłkowych. Po podjęciu postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji przyznał zasiłek okresowy i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ustalił, że wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe, bowiem jej dochód miesięczny nie przekracza ustawowego kryterium wynoszącego 701 zł na osobę w rodzinie, zaś różnica między kryterium ustawowym a dochodem wynosi 558,07 zł. Przyznany zasiłek stanowi 50 % tej różnicy. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła D. C., kwestionując nieprzyznanie zasiłku od stycznia 2019 r. Wyjaśniła, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. składała wniosek o zasiłek okresowy wskazując za jakie miesiące powinna ten zasiłek otrzymać oraz wnosząc o przyznanie zasiłku za miesiące "kolejne". Postępowanie to zostało zawieszone z uwagi na oczekiwanie na wyrok sądu administracyjnego, w którym sąd miał się wypowiedzieć, czy do dochodu doliczać zasiłek celowy z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Nie została poinformowana przez pracownika socjalnego, na jakie miesiące zostanie przyznany zasiłek okresowy. Od stycznia 2019 r. nie miała przyznanego pracownika socjalnego więc nie wiedziała, czy składać wniosek na kolejny zasiłek okresowy. Pozostając w tej nieświadomości kolejny wniosek złożyła [...] lutego 2019 r. i postępowanie z tego wniosku na jej prośbę również zawieszono. Po podjęciu postępowania przyznano jej zasiłek okresowy od lutego 2019 r., mimo że w trakcie wywiadu środowiskowego prosiła pracownika socjalnego o przyznanie zasiłku od stycznia 2019 r. Myślała bowiem, że zasiłek będzie jej liczony bez przerwy. Nie mogła się od nikogo dowiedzieć czy składać kolejny wniosek o zasiłek czy też "poprzedni będzie brany pod uwagę". Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wyjaśniło, że bezspornie strona spełnia dwa kryteria uzyskania zasiłku okresowego: dochodowe oraz długotrwałej choroby. Prawidłowo również ustalono kwotę zasiłku jako 50 % różnicy między ustawowym kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a faktycznie uzyskiwanym dochodem. Zdaniem Kolegium, nie budzi również wątpliwości okres przyznania zasiłku, od lutego 2019 r. Świadczenia z pomocy społecznej są przyznawane na wniosek osoby zainteresowanej i to ta osoba decyduje, kiedy złoży wniosek. Jako niemający znaczenia w sprawie Kolegium uznało brak pracownika socjalnego dla skarżącej od stycznia 2019 r., skoro korzysta ona od kilku lat ze świadczeń z pomocy społecznej i zna procedurę składania wniosków. We wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. jednoznacznie także wskazała, od jakiego miesiąca prosi o przyznanie świadczenia, co wiązało organ przyznający zasiłek. W ocenie Kolegium, nawet gdyby skarżąca we wniosku wskazała styczeń 2019 r. jako miesiąc, od którego żąda przyznania świadczenia, to z uwagi na datę złożenia wniosku świadczenie przyznano by od lutego 2019 r. Z kolei okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala organ w ramach swojego uznania, ważąc okoliczności konkretnej sprawy oraz potrzeby innych ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w tym zakresie. Skargę na decyzję odwoławczą złożyła do sądu administracyjnego D. C. Wniosła o jej uchylenie i przyznanie zasiłku okresowego od stycznia 2019 r. Wyjaśniła, że decyzja jest wadliwa oraz krzywdząca. Wskazała okoliczności związane ze złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku okresowego w sierpniu 2018 r. oraz związane z zawieszeniem tego postępowania. W jej ocenie, "pozostając w niewiedzy i nie będąc świadoma" skutków tego zawieszenia, złożyła w dniu [...] listopada 2018 r. kolejny wniosek o zasiłek celowy i okresowy na miesiące listopad i grudzień 2018 r. oraz miesiące kolejne. To postępowanie również zostało zawieszone. Składając kolejny wniosek w dniu [...] lutego 2019 r. pozostawała w przekonaniu, że otrzyma zasiłek okresowy od stycznia 2019 r. w oparciu o poprzednie wnioski. Zwróciła uwagę, że od około pół roku została pozbawiona należnych zasiłków, bowiem MOPS błędnie doliczał do dochodu zasiłek celowy z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Tę błędną praktykę zakwestionowały sądy administracyjne. Wskazała także, że od stycznia 2019 r. nie dysponowała wsparciem pracownika socjalnego, a pracownik MOPS nigdy nie był w stanie udzielić jej informacji na jaki okres zostanie zasiłek okresowy przyznany oraz jakie będą skutki zawieszenia postępowania o zasiłek. Skoro następnie podjęto wszystkie postępowania po wyrokach sądów administracyjnych, to była przekonana, że otrzyma zasiłek okresowy w trybie nieprzerwanym od sierpnia 2018 r., tj. od czasu wywiadu środowiskowego. Pracownicy socjalni wprowadzili ją w błąd, wskutek czego złożyła wniosek od lutego 2019 r. a nie od stycznia 2019 r. Zarzuciła brak współpracy ze strony MOPSu, brak chęci udzielenia pomocy mimo wielokrotnych rozmów. Zwróciła uwagę na skomplikowany stan sprawy z uwagi na liczne zawieszenia postępowań o zasiłki, a także na to, że nie została poinformowana o tym, że może złożyć wniosek o zasiłek w styczniu 2019 r. Wskazała na zasadę informowania wynikającą z art. 9 K.p.a. oraz na stronniczość Kolegium, mimo że ma prawo do uzyskania informacji o prawie do zasiłku okresowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zasady przyznawania i ustalania wysokości zasiłku okresowego uregulowane zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej: u.p.s. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego – w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium to na dzień orzekania przez organy wynosiło 701 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Prawidłowo organy ustaliły spełnienie powyższych kryteriów w przypadku skarżącej. W szczególności jej dochód jako osoby samotnie gospodarującej (zadeklarowała w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] sierpnia 2019 r., że od stycznia 2019 r. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z synem) wyliczono na kwotę 142, 93 zł, zatem jest on niższy od wyżej wskazanego kryterium dochodowego. Bezspornie również skarżąca jest osobą długotrwale chorą, co wynika z akt sprawy (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wywiad środowiskowy, zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia z dnia 20 grudnia 2018 r.). W przypadku spełnienia kryteriów wynikających z art. 38 ust. 1 u.p.s., przyznanie zasiłku okresowego jest obowiązkiem organu, na co trafnie wskazało Kolegium. Zdaniem sądu, organy prawidłowo ustaliły również wysokość zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.p.s., zasiłek okresowy w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; także kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; jak również kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. W przypadku skarżącej różnica między kryterium dochodowym a dochodem wyniosła 558, 07 zł (701 zł – 142, 93 zł), zatem – mając na uwadze pozostałe zasady - zasiłek nie mógł być wyższy niż 418 zł i nie mógł być niższy niż 279, 03 zł. Przyznano zasiłek w kwocie 279, 03 zł, co mieści się w granicach ustawowych. Skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń w tym zakresie. Okres świadczeniowy w przypadku zasiłku okresowego nie jest uregulowany w sposób sztywny. Ustawodawca zdecydował wyłącznie o wskazaniu momentu początkowego, od którego taki zasiłek, podobnie jak i pozostałe świadczenia z ustawy, należy przyznać. Zgodnie z art. 106 § 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Powyższe oznacza, że pierwszym miesiącem, od którego następuje przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest miesiąc złożenia wniosku wraz z wymaganą dokumentacją. W sprawie niniejszej organy obydwu instancji ustaliły, że świadczenie należy przyznać skarżącej od lutego 2019 r., bowiem w tym miesiącu złożyła wniosek. Ustalenie to jest prawidłowe, znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach oraz w okolicznościach sprawy, zaś okoliczności wskazane w skardze ustalenia tego nie podważają. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie zasiłku okresowego został złożony w lutym 2019 r. Od lutego zatem najwcześniej, zgodnie z art. 106 § 3 zdanie pierwsze u.p.s., świadczenie mogło zostać przyznane. Po wtóre, we wniosku skarżąca jednoznacznie i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wskazała od kiedy wnosi o przyznanie świadczenia: "za luty 2019 r. i kolejne miesiące". Po trzecie, bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt nieposiadania przez skarżącą pracownika socjalnego od stycznia 2019 r. Z akt wynika, że z uwagi na zastrzeżenia skarżącej do współpracy z pracownikami socjalnymi MOPS w Ł. dochodziło do zmian w osobach pracowników opiekujących się skarżącą (vide korespondencja między skarżącą a organem, k. 13, 14 akt adm. I instancji). Nieskutecznie jednak skarżąca powołuje się na ten fakt jako uniemożliwiający jej złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego od stycznia 2019 r. Pozostałe okoliczności wynikające z akt sprawy nie świadczą o tym, aby brak pracownika socjalnego miał wpływ na datę złożenia wniosku. Zastrzeżenia odnośnie pracowników skarżąca zgłaszała w związku z faktem błędnego wyliczania dochodu, co nie ma związku ze sprawą niniejszą, w której ani wysokość dochodu ani wysokość zasiłku okresowego zależna od dochodu nie jest kwestionowana. Rację ma natomiast SKO, że wniosek złożony w lutym 2019 r. nie był pierwszym wnioskiem o zasiłek okresowy złożonym przez skarżącą i nie był w ogóle pierwszym wnioskiem o świadczenie z pomocy społecznej złożonym przez skarżącą. Składała takie w roku 2018. Nie po raz pierwszy zatem przy okazji wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. zetknęła się skarżąca z materią przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Powoływanie się zatem na swoją niewiedzę w tej materii i brak pomocy pracownika socjalnego także nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Użycie powyższego argumentu przez Kolegium nie stanowi również o braku bezstronności organu czy o celowym negatywnym nastawieniu do strony, ale o wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy. Rację ma również Kolegium, że to strona decyduje kiedy złoży wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, a skarżąca taki wniosek w sprawie niniejszej złożyła w lutym 2019 r. i jego treść co do okresu, na jaki wnioskowała o świadczenia, jest jednoznaczny. Nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku twierdzenia, iż z uwagi na zawieszenia poprzednich postępowań o świadczenia (zainicjowanych w 2018 r.) nie miała wiedzy kiedy złożyć kolejny wniosek, a gdyby wiedziała na jaki okres przyznano by jej świadczenia z poprzednich wniosków, wskazałaby jako datę początkową styczeń 2019 r. Kolegium trafnie wskazuje, że o ile decyzja o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku okresowego jest decyzją związaną co do przyznania świadczenia, jeśli spełnione zostaną warunki ustawowe (tak jak w przypadku skarżącej), o tyle okres na jaki jest przyznawane świadczenie zależy od uznania organu. Dopóki nie zostanie wydana ostateczna i prawomocna decyzja przesądzająca na jaki okres świadczenie przysługuje, dopóty pracownik socjalny nie jest w stanie wskazać okresu świadczeniowego a więc de facto treści decyzji. W przypadku świadczeń, w których okres świadczeniowy nie jest ustalony w ustawie w sposób sztywny jako obowiązujący "od-do", a takim jest zasiłek okresowy, to organ decyduje o okresie uprawnienia do świadczenia, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Z uwagi na uznaniowość okresu przyznania tego rodzaju zasiłku, nie da się z góry zagwarantować stronie ciągłości tego świadczenia, o co w istocie chodzi skarżącej. Natomiast kwestionowanie nieprzyznania zasiłku okresowego za styczeń 2019 r. może mieć miejsce wyłącznie przez zaskarżenie decyzji wydanych na skutek wniosków złożonych wcześniej. Bez znaczenia w tych okolicznościach pozostaje także na jaki okres pozostawały zawieszone sprawy o zasiłki zainicjowane wcześniejszymi wnioskami. Sąd nie stwierdził, aby organy naruszyły przepisy procesowe o postępowaniu wyjaśniającym lub przepisy prawa materialnego. W szczególności decyzja została wyczerpująco uzasadniona, z wyjaśnieniem stronie przesłanek prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia, bez naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Wskazano, że uwzględniono potrzeby osób korzystających z pomocy i możliwości finansowe ośrodka, jak również sytuację strony, która otrzymała ten zasiłek na okres świadczeniowy 11 miesięcy. Brak jest podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia legalności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.