II SA/Bk 771/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej oddala skargę. Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej B., powołując art. 32 ust. 1 pkt 3, art. 43 ust. 2 pkt 1 oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "ustawa o PSP"), orzekł o zwolnieniu ogniomistrza T. L. z dniem [...] czerwca 2017 r. ze służby w Komendzie Miejskiej PSP w B. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji wskazał, że w stosunku do T. L. wydano w postępowaniach instancyjnych kilka orzeczeń komisji lekarskich o niezdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Ostatnim orzeczeniem w tym zakresie było orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi właściwemu do Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], którym Komisja rozstrzygnęła o niezdolności ww. do służby w PSP. Jak wskazał organ, to orzeczenie lekarskie jest ostateczne i wykonalne, dlatego na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o PSP uznano, że spełniona została przesłanka zwolnienia ze służby. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono niespełnianiem przez stronę wymagań obowiązkowych dla wykonywania służby czynnego strażaka, zatem zwolnienie ze służby ze skutkiem natychmiastowym uzasadniono także interesem społecznym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. L., który wskazał, że decyzja jest nieprawidłowa w związku z czym wnosi o stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza że powołany art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie normuje zasad zwalniania funkcjonariuszy ze służby. Wniósł o wydanie w stosunku do niego decyzji zwalniającej ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP z dniem 31 lipca 2017 r., tj. w związku z orzeczeniem Komisji Lekarskiej z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że decyzja "złośliwie" wstrzymuje wypłatę uposażenia, podczas gdy organ w pierwszej kolejności powinien był rozpatrzyć raport funkcjonariusza o zwiększenie dodatku służbowego (złożony [...] czerwca 2017 r.), co jednak nie nastąpiło. Wyjaśnił, że od wielu lat otrzymywał najniższy dodatek służbowy, którego nie zwiększono przed zwolnieniem ze służby, co jest przypadkiem wyjątkowym i nastąpiło w sposób nieuprawniony. Zarzucił organom przedwczesne wydanie decyzji i działanie na jego niekorzyść, bowiem nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pozbawia go środków do życia, możliwości wspomagania finansowo dzieci oraz opłacania czynszu, kredytu i innych wydatków. Zarzuty odwołania T. L. uzupełnił w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy i przesłanki wydania decyzji zwalniającej ze służby. Orzeczeniem bowiem Centralnej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi właściwemu do Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]) rozstrzygnięto o całkowitej niezdolności T. L. do służby w PSP. Orzeczenie to ma charakter ostateczny i wypełnia przesłankę zwolnienia strażaka ze służby w trybie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP. Organ nie podzielił zarzutu wskazania niewłaściwej podstawy prawnej zwolnienia ze służby, tj. art. 104 K.p.a., bowiem – jak wskazał – oprócz tego przepisu decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wskazanie na art. 32 ust. 1 pkt 3, art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 45 ust. 1 ustawy o PSP, a tak wskazana podstawa zwolnienia jest wystarczająca. Odnosząc się do zarzutu przedwczesnego wydania decyzji wskazano, że strażak został poinformowany o wszczęciu o postępowania w sprawie zwolnienia ze służby oraz treści przysługujących mu w związku z tym praw (pismo Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] maja 2017 r.). Termin na ustosunkowanie się upływał w dniu [...] czerwca 2017 r., zaś decyzję wydano co prawda dzień wcześniej, jednakże skarżący nie wykazał, aby uniemożliwiło mu to dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skuteczność powodzenia zarzutu uchybienia art. 10 § 1 K.p.a. zależy od udowodnienia przez stronę skarżącą związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, które to udowodnienie w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. W aktach sprawy znajdują się również notatki służbowe pracowników Komendy Miejskiej PSP, z których wynika, że odwołujący się miał okazję skorzystania z uprawnień przysługujących na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawa prawna zwolnienia ze służby jaka wystąpiła w stosunku do T. L. ma obligatoryjny charakter dla organu, dlatego powstałe uchybienie jednodniowego, przedwczesnego wydania decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem nieprawidłowego doręczenia decyzji, bowiem w sprawie decyzję próbowano doręczyć przy udziale trzech funkcjonariuszy Komendy Miejskiej PSP. Na okoliczność odmowy przyjęcia skarżonej decyzji przez odwołującego się wszyscy trzej strażacy sporządzili notatki służbowe opisujące całe zajście, czyniąc zadość dyspozycji art. 47 § 1 K.p.a. Decyzję uznano za skutecznie doręczoną. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność niepodniesienia stronie wysokości dodatku służbowego nie ma znaczenia w sprawie zwolnienia ze służby, która to sprawa nie dotyczy wysokości dodatku służbowego. Skargę na decyzję odwoławczą z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożył do sądu administracyjnego T. L., który wskazał, że zarzuca jej wszystko to co zostało zawarte w odwołaniu wraz z załącznikami i piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Skarżący wskazał, że Komendant Miejski w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2017 r., które on otrzymał w dniu [...] czerwca 2017 r., wyznaczył siedmiodniowy termin na złożenie oświadczenia majątkowego (t.j. do dnia [...] maja 2017 r.), a następnie dzień przed upływem tego terminu wydał decyzję zwalniającą ze służby motywując to ważnym interesem służby, zagrożeniem życia i zdrowia, niepowetowaną stratą. Zdaniem skarżącego, organ zarzucił mu w związku z tym niedopełnienie obowiązku w związku z niezłożeniem oświadczenia majątkowego przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby, które to oświadczenie faktycznie powinno zostać złożone przed wydaniem takiej decyzji. Skarżący także wskazał, że błędne jest twierdzenie Komendanta jakoby zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, podczas gdy w decyzji wskazano art. 104 § 1 K.p.a. Również celowo nie podwyższono mu dodatku służbowego przed odejściem ze służby, mimo że jest to powszechna praktyka. Skutkuje to niższym świadczeniem emerytalnym na całe życie, bowiem wysokość emerytury obliczana jest na podstawie ostatniej pensji wraz z dodatkami o charakterze stałym. Zdaniem skarżącego, w ten sposób organ naruszył przepisy K.p.a. narażając go na straty i konsekwencje karne. Wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w obydwu instancjach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko w sprawie skarżący przedstawił także w piśmie z dnia 5 stycznia 2018 r. (data wpływu do Sądu 12 stycznia 2018 r.), które zawiera ustosunkowanie się do treści odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zwolnienia strażaka ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2017 r., poz. 1204 ze zm.), dalej powoływana jak: "ustawa". Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, "zwolnienie ze służby następuje w drodze rozwiązania stosunku służbowego, w trybie i na zasadach określonych w ustawie". W ust. 2 ustawa stanowi zaś, że "strażaka zwalnia się ze służby w przypadkach: 1) orzeczenia przez komisje lekarską całkowitej niezdolności do służby." Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "zwalnia się", oznacza, że w takim przypadku zwolnienie strażaka ze służby jest obligatoryjnie. Decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby jest zatem decyzją związaną. Stąd okolicznością istotną dla wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby jest ustalenie powyższej przesłanki. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane wyżej przepisy i w granicach sprawy – Sąd w składzie obecnym - doszedł do przekonania, że organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy niespornym jest, że skarżący orzeczeniem Centralnej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi właściwemu do Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Orzeczenie to ma charakter ostateczny i wykonalny. Powyższe ustalenie znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i jako takie nie budzi wątpliwości Sądu, nie jest też kwestionowane przez skarżącego. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że organy obu instancji prawidłowo wywiodły, że w konkretnym przypadku zostały spełnione przesłanki zwolnienia strażaka ze służby w trybie art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy. W związku z orzeczeniem przez komisję lekarską całkowitej niezdolności skarżącego do służby, organ był bowiem zobowiązany do wydania decyzji o jego zwolnieniu ze służby w PSP, co też prawidłowo w sprawie uczynił. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, a następnie w piśmie procesowym złożonym do Sądu w dniu 12 stycznia 2018 r. stwierdzić należy, że stanowią one niemal w całości powtórzenie argumentacji prezentowanej przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustosunkował się do nich w zaskarżonej decyzji i stanowisko zajęte w tym względzie, Sąd w pełni podziela i przyjmuje jako swoje. Przede wszystkim rację ma organ odwoławczy, że nie zasługuje na uwzględnienia zarzut oparcia decyzji organu I instancji o niewłaściwą podstawę prawną, tj. wyłącznie o art. 104 K.p.a., albowiem została ona wydana także na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3, art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 45 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Koncentrowanie się natomiast, jak chce tego skarżący, jedynie na pierwszej z powołaniach w tej decyzji norm prawnych (art. 104 K.p.a.) jest nieuzasadnionym ograniczaniem jej podstawy, która jak to już wyżej wskazano jest znacznie szersza. Jedynie uzupełniająco dodać należy, że przepis art. 104 K.p.a. stanowi jedynie o formie procesowej załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej jaką jest decyzja, podstawę wydania decyzji zawsze zaś należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, w tym konkretnym przypadku z ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Stąd też analizując treść wyżej wskazanych przepisów, stwierdzić należy, że kontrolowane decyzje oparto o właściwe przepisy, a skonstruowana w ten sposób podstawa prawna jest całkowicie wystarczająca i jasna. Jeśli zaś chodzi o zarzut przedwczesnego wydania decyzji przez organ I instancji, tj. przed upływem terminu na skorzystanie z uprawnień przysługujących na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., to wskazać należy, że w myśl ugruntowanej już linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas, jeżeli zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło dokonanie stronie konkretnych czynności. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Tymczasem skarżący ani w postępowaniu administracyjnym ani przed sądem nie wykazał w żaden sposób, że wspomniane wyżej uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, a także związku przyczynowego między tym naruszeniem a wynikiem sprawy. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący miał możliwość skorzystania z uprawnień przysługujących mu na podstawie omawianego przepisu, czego jednak nie realizował. Skarżący nie wykazał zatem w żaden sposób, że został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień, a tym samym, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podzielić również należy stanowisko organu II instancji odnośnie skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji. Jednym ze sposobów doręczania pism w postępowaniu administracyjnym jest doręczanie ich przez pracownika, o czym wprost stanowi art. 39 K.p.a.. W myśl zaś art. 47 § 1 K.p.a., jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma, zwraca się je do nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy; pismo wraz z adnotacją łącza się do akt sprawy. Z wyżej wymienionych przyczyn zarzut naruszenia tych przepisów uznać należy za nietrafny. Podnoszone zaś w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2018 r. kwestie związane z podwyższeniem skarżącemu dodatku służbowego nie mogły stanowić przedmiotu rozpoznania przez organy administracyjne ani przez Sąd. Kwestie te nie stanowiły bowiem materii rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem było niewątpliwie zwolnienie strażaka ze służby. Dodatkowo wyjaśnić należy, że odwoływanie się skarżącego do "praktyki" przyjętej w organach straży pożarnej w zakresie wynagradzania strażaków, a zwłaszcza przyznawania im dodatku służbowego nie może odnieść skutków prawych. Sądy administracyjne nie są bowiem władne do badania zgodności wydanego aktu administracyjnego z praktyką, a wyłącznie powołane są do kontroli zaskarżonego aktu z obowiązującymi przepisami prawa. Te zaś nie tylko nie wskazują na możliwość podwyższenia dodatku służbowego "na koniec służby", ale wręcz wykluczają możliwość podniesienia go "w celu otrzymywania wyższej emerytury". Takie stanowisko Sądu powoduje stwierdzenie, że organy administracyjne nie mają obowiązku wyjaśniać w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu strażaka ze służby, powodów, dla których nie podwyższono strażakowi dodatku służbowego (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2007 r., III SA/Kr 1182/05). W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 K.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.