II SA/Bk 774/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "I.R." w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...].10.2008r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, 15, 17 pkt 1, 77 § 1, 80 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskutek odwołania [...] S. Sp. z o.o. w H., uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia [...].08.2008r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu, obejmującej część działki nr [...], położonej we wsi G., stanowiącej grunt rolny, na cele nierolnicze i nieleśne – wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Przebieg postępowania przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 6.08.2007r. Spółka z o.o. [...] S. w H. zwróciła się do Burmistrza S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalną metodą odkrywkową na części działki o nr [...] położonej we wsi G. Decyzją z dnia [...].09.2007r. Burmistrz S. odmówił ustalenia warunków zabudowy stwierdzając, iż nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w analizowanym obszarze nie występuje działka sąsiednia posiadająca funkcję, która byłaby zgodna z funkcją planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...].11.2007r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza S., jednakże po wniesieniu skargi do WSA – w trybie art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa – organ odwoławczy decyzją z dnia [...].01.2008r. uchylił decyzję Burmistrza S. z dnia [...].09.2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem, że występuje brak przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003r. (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", nakazał więc ponowną analizę terenu i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W międzyczasie Burmistrz S. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego na spornym terenie, powołując się na art. 62 ust. 2 ustawy w związku z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania. W dniu [...].07.2008r. Burmistrz S. wydał postanowienie o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony (i na jej wniosek) Stowarzyszenia "I. R." w J. Decyzją z dnia [...].08.2008r. Burmistrz S. odmówił Spółce z o.o. [...] S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego metoda odkrywkową. Ponowną odmowę ustalenia warunków zabudowy organ uzasadnił niespełnieniem warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy oraz przeszkodą w postaci przepisów art.49 i 53 ust. 1 ustawy Prawo górnicze i geologiczne. Organ uzasadnił też motywy, jakimi kierował się dopuszczając do udziału w sprawie w charakterze strony Stowarzyszenia "I. R." w J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskutek odwołania Spółki z o.o. [...] S., decyzją z dnia [...].10.2008r. uchyliło decyzję Burmistrza S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych wskazanych w poprzednio uchylonej decyzji. SKO ponownie wyjaśniło, że z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie należy wyprowadzać wniosku o konieczności zapewnienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie konieczność ustalenia warunków i wymagań w zakresie kontynuacji tych funkcji. Organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych uzasadniających przyjęcie, że między zamierzeniem inwestycyjnym Spółki, a zastanym sposobem zagospodarowania terenu otaczającego teren inwestycji istnieje sprzeczność. Organ I instancji nie zbadał okoliczności, czy wykorzystanie działki o nr [...] na cele wydobywania kruszywa będzie powodowało utratę wartości użytkowej terenów sąsiednich użytkowanych rolniczo. Kolegium stwierdziło, że nie było w stanie rozstrzygnąć sprawy co do istoty, a jedynie wydać decyzję kasacyjną, gdyż uzupełnienie materiału dowodowego przekroczyłoby ramy art. 136 kpa i godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Odrębnym postanowieniem z dnia [...].10.2008r. SKO wyłączyło Burmistrza S. od rozpoznawania sprawy i wyznaczyło do jej prowadzenia Burmistrza w C. B. Organ pozytywnie odniósł się do kwestii dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia "I. R." w J. uważając, że organizacja działa w interesie społecznym, a jej wystąpienia mieszczą się w granicach jej celów statutowych. Na decyzję SKO w B. z dnia [...].10.2008r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodło Stowarzyszenie "I. R." w J. Decyzji zarzucono, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na błędną wykładnię przepisu art. 59 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm. 2005r. Nr 113 poz. 954) oraz art. 48 i 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228 poz. 1947 z późn. zm.) Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w B. i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2008r. W ocenie skarżącego SKO w B. dokonało niewłaściwej wykładni przepisu art. 59 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 48 i 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. Stosownie do brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy, aby wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być łącznie spełnione wymogi określone w tym przepisie, enumeratywnie wskazane w punktach 1-5. Tymczasem w ocenie Skarżącego w przedmiotowej sprawie spełnione są jedynie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, nie są natomiast spełnione warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy. Skarżący uważa, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy wymogów tzw. "dobrego sąsiedztwa" musi być wraz ze wszystkimi jego przesłankami bezwzględnie stosowany dla wszystkich inwestycji, w tym dla zmiany zagospodarowania terenu poprzez wprowadzenie wydobycia kruszywa. Dalej wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wydobywanie kruszywa prowadziłoby do obejścia przepisów art. 48 i 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (stanowiąc niezgodność z przepisami odrębnymi, o jakich stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Art. 48 i 53 w/w ustawy Prawo geologiczne i górnicze nakłada bowiem obowiązek uchwalenia planów na tereny górnicze. Dopiero po tym fakcie inwestor może wystąpić o uzgodnienie koncesji w oparciu o plan lub studium. Decyzja o warunkach zabudowy nie daje burmistrzowi możliwości uzgodnień. Teren przyszłej inwestycji stanowi działkę rolną, a także działki sąsiednie mają przeznaczenie rolne i leśne, co oznacza że inwestycja nie będzie zgodna z funkcją i cechami sposobu zagospodarowania na danym terenie, a możliwość przeznaczenie działki nr [...] na działalność przemysłową (wydobycie kruszywa) budzi wątpliwości bez uchwalenia planu. Skarżący uważa, że zalecenie przez Kolegium uzupełnienia postępowania dowodowego w sytuacji ewidentnego obecnego przeznaczenia terenu jest niezrozumiałe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. W ocenie Kolegium przyjęta w zaskarżonej decyzji interpretacja przepisów art. 61 ust. 1 ustawy jest prawidłowa. Dokonując wykładni należy wszystkie zwroty użyte w przepisie przez ustawodawcę traktować jako nieprzypadkowe. Skoro w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 posłużono się zwrotem "określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu", to należy uznać, że jest to przepis mający zastosowanie do przedsięwzięć polegających na realizacji nowej zabudowy. Wydobywanie kruszywa metodą odkrywkową nie powoduje powstawania nowej zabudowy, a co więcej – jest przedsięwzięciem nie powodującym zmian w przeznaczeniu danego terenu, lecz tylko przejściową zmianą sposobu jego zagospodarowania. Po zakończeniu eksploatacji złoża, teren wykorzystywanych użytków rolnych musi być zrekultywowany. Wynika to z art. 80 ust. 1 pkt 5 Prawa geologicznego i górniczego. Ta sama ustawa reguluje również kwestie związane ze szkodami spowodowanymi eksploatacją kopalin, przewidując stosowanie odpowiednich rozwiązań prawnych. Jednak co najważniejsze w niniejszej sprawie ustawa ta nie zawiera wymogu prowadzenia działalności wydobywczej wyłącznie na podstawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek uchwalenia lub odpowiedniej zmiany takiego planu przed rozpoczęciem eksploatacji złoża nie jest też ustanowiony w żadnych innych przepisach prawa, o ile nie będzie ona odbywała się na obszarze użytków rolnych lub leśnych, dla którego konieczne jest uzyskanie zgody odpowiedniego organu na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne (zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych). Odnośnie wydania koncesji górniczej, to podlega ona uzgodnieniu z organem właściwej gminy. Jak wynika z art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego, uzgodnienie to następuje albo na podstawie planu miejscowego albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. To także kolejny dowód na to, że plan nie jest niezbędny. Argument Skarżącego, że w w/w studium – jako akt nie będący przepisem prawa miejscowego – nie może być podstawą odmowy uzgodnienia koncesji, jest w tym miejscu bezużyteczny. W decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się bowiem o uzgodnieniu koncesji, lecz o urbanistycznych warunkach realizacji takie przedsięwzięcia. Przepisy o uzgadnianiu koncesji górniczej nie dają ponadto podstaw do odmawiania uzgodnienia takich koncesji z uwagi na brzmienie studium. Postanowienie uzgadniające ma jedynie określać wymagania, jakie wynikają z tego dokumentu, w którym – zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 2 pkt 8ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustala się "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych" oraz "obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny". Organ gminy nie ma prawa wychodzić w procedurze uzgadniania poza granice swojej właściwości i poza zakres kompetencji powierzonych mu w uzgadnianych sprawach przez ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cytowanej dalej ppsa (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W sprawie niniejszej skargę do Sądu wniosło Stowarzyszenie "I. R." w J., które zostało dopuszczone do udziału w sprawie postanowieniem Burmistrza S. z dnia [...].07.2008r. (prawomocnym). W ocenie organu odwoławczego, jak też w ocenie Sądu, udział Stowarzyszenia w postępowaniu był możliwy w świetle art. 31 § 1 kpa, ponieważ względy społeczne i cele statutowe tej organizacji wskazują na interes prawny do jej uczestnictwa w obronie walorów przyrodniczych, krajobrazowych i ochrony środowiska na terenie objętym przyszłą inwestycją (§ 11 pkt 9, 10 statutu). Jednakże skarga Stowarzyszenia "I. R." w J. nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że skarga została wniesiona na decyzję kasacyjną, co oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się merytorycznie i wcale nie przesądziło o tym, że uznaje za słuszną zmianę sposobu użytkowania terenu polegającą na usytuowaniu kopalni kruszywa naturalnego na działce o nr ewidencyjnym nr [...]. Kolegium zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji podając, że postępowanie należy jeszcze raz przeprowadzić, wyjaśniając wskazane kwestie po to, by można było dokonać prawidłowej oceny pełnego materiału dowodowego w sprawie. Dopiero wówczas będzie możliwe wydanie prawidłowej decyzji – pozytywnej lub negatywnej – o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że stanowią one bardziej polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego, niż wytknięcie organowi naruszenia prawa. Skarżący nie wskazuje na czym polegało uchybienie SKO w zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 kpa. Z treści skargi można wywnioskować jedynie, że Skarżący nie widzi potrzeby uzupełniania materiału dowodowego przez organ I instancji, gdyż zdaniem Skarżącego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy było dla danej inwestycji z samej istoty niedopuszczalne. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy, każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych oraz innych działań wobec terenu, wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Art. 61 ustawy wymienia warunki dopuszczające wydanie decyzji, zaś ust. 1 pkt 1 tego przepisu wymienia przesłanki, jakie powinny być spełnione dla nowej zabudowy w sensie obiektu budowlanego, zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". W sprawie niniejszej przedmiotem decyzji nie jest obiekt budowlany, lecz specyficzna inwestycja w postaci obszaru na wydobywanie kruszywa. Zatem nie sposób zgodzić się ze Skarżącym, iż dla takiej inwestycji muszą być spełnione wymogi dobrego sąsiedztwa, gdyż przeczy temu charakter inwestycji, która nie będzie "nową zabudową". Stąd też należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że w sytuacji, kiedy może dojść do zmiany sposobu zagospodarowania terenu na działce o nr [...] z funkcji rolniczej na wydobywanie kruszywa, organ I instancji powinien wyjaśnić, czy zaistnieje sprzeczność między zamierzeniem inwestycyjnym Spółki [...] S., a zastanym sposobem zagospodarowania terenu otaczającego teren przyszłej inwestycji. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy wydobywanie kruszywa będzie powodowało utratę wartości terenów sąsiednich wykorzystywanych rolniczo. Ponieważ organ tej kwestii nie zbadał, stąd też Kolegium słusznie uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z art. 48, 53 ustawy z dnia 4.02.1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz. 1947 ze zm.). W tej kwestii Kolegium wypowiedziało się w postanowieniu z dnia [...].06.2008r. uchylając zawieszone postępowanie w oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy i orzekając o jego umorzeniu. Nadmienić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organy samorządowe obowiązku uchwalania planów miejscowych na wszelkie obszary znajdujące się w granicach władania tych organów. Natomiast istnieją wyjątki, gdzie obowiązek uchwalenia planu wynika wprost z przepisu. Dotyczy to np. obszaru górniczego, o czym stanowi art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Nie oznacza to jednakże, że do czasu uchwalenia takiego planu bądź też podjęcia przez radę gminy uchwały o odstąpieniu od tego obowiązku (art. 53 ust. 6), nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy. Błędne jest przekonanie Skarżącego, że nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na terenie lokalizowania kopalin, gdyż przepisu nakazującego Skarżący nie wskazał. Natomiast przepis art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie wskazuje na obowiązek sporządzenia planu z wyłączeniem wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy plan nie obowiązuje, lecz wskazuje na potrzebę ujęcia w treści planu wyników prac geologicznych dotyczących kopalin. W ocenie Sądu poza przedmiotem zaskarżonej decyzji pozostają kwestie dotyczące wydawania i uzgadniania koncesji na wydobywanie kopalin. Stąd też nie istnieje potrzeba oceny tych kwestii (poruszonych w skardze), jako niezwiązanych z meritum sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy Prwo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.