II SA/Bk 776/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku fundacji P., o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego Kolegium, z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], na mocy której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N., z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w N. w części dotyczącej działki nr [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. U podstaw rozstrzygnięcia Kolegium legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Wójt Gminy N. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w N., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] i [...], o łącznej powierzchni 37,5389 ha, na działki oznaczone nowymi numerami: od numeru [...] do numeru [...] włącznie. Fundacja "[...]" zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie działka Nr [...], [...]). Kolegium decyzją z dn. [...] lutego 2013 r., znak: [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. Dnia 10 marca 2014 r. do Kolegium wpłynął wniosek Fundacji "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku Zainteresowany podmiot podniósł, że przedmiotowa decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa (art.156 §1 ust. 2 Kpa). Przy podziale nieruchomości organ dopuścił się czynu niedozwolonego w postaci zatwierdzenia podziału nieruchomości ze zmianą klasyfikacji gruntów - przyjęto oznaczenia działki nr [...] jako Tr (hałdy, wysypiska, poligon). Działania te podjęte zostały bez odpowiedniej dokumentacji i przeprowadzonej ekspertyzy gleboznawczej. W ten sposób naruszony został art. 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz.1287 ze zm.), § 4 ust. l i ust. 3, §1 ust. 1. 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, póz. 97), obecnie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. póz. 1246), § l - 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, póz. 130), a także i inne akty prawne. Przyjęte oznaczenie działki jest, zdaniem Zainteresowanego podmiotu, niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. W opinii Fundacji "[...]" wykonanie przedmiotowej decyzji wywołało czyn zagrożoną karą (art.156 §1 ust.6 Kpa), decyzja zawiera także wady powodujące jej nieważność z mocy prawa (art.156 §1 ust.7 Kpa). Zainteresowana wskazuje, że od 2002 r. Gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, a stan faktyczny, jeśli chodzi charakter działki, był niezmienny zarówno przed, jak i po wydaniu przedmiotowej decyzji. Fundacja "[...]" podniosła również, że przez błędne oznaczenie działki od Agencji Mienia Wojskowego i Fundacji "[...]" był pobierany zawyżony podatek. Zaistniały stan faktyczny i prawny zobowiązuje Kolegium do podjęcia działania. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zauważyło, że w pierwszej kolejności badaniu należy poddać interes prawny Fundacji "[...]" jako strony postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Zgodnie z art. 28 Kpa. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynnności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem dwuetapowym, w którym na pierwszym etapie podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (lub odmowy wszczęcia) tego postępowania, a na etapie drugim bada się przesłanki określone w art. 156 § l Kpa. Fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania powoduje niemożność badania przesłanek z art. 156 § l Kpa. Kolegium zauważyło, iż bezspornym jest, że stroną w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości jest jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniach nadzwyczajnych. Nie oznacza to jednak, że następcy prawni tych osób, będący właścicielami lub użytkownikami wieczystymi tychże nieruchomości nie mogą posiadać legitymacji do wzruszenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skutecznie mogą wystąpić także następcy prawni, tj. nabywcy nieruchomości podlegającej podziałowi, wchodząc w prawa i obowiązki poprzednich właścicieli (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1152/07, wyrok WSA w Szczecinie z 09 lutego 2011 r., sygn. II SA/Sz 755/10, CBOSA). Następca prawy powinien jednak dysponować tytułem prawym do nieruchomości w momencie występowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium nie są stronami postępowania o podział nieruchomości, czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej osoby, które nie mają do niej tytułu prawnego. Podmiot nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma bowiem interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony i nie jest również legitymowany do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej (por. Wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2012 r., sygn. II SA/Lu 760/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 81/10, dostępny w CBOSA). W sprawie bezspornym jest, że decyzja podziałowa wydana została Agencji Mienia Wojskowego, Odział Terenowy w O. Działki o nr. geod. [...] i [...], podzielone na 12 działek o numerach od [...] do [...], stanowiły w 2002 r. wyłączną własność Agencji Mienia Wojskowego. Wynika to jednoznacznie z akt sprawy podziałowej, nadesłanych do Kolegium przez Gminy N., w szczególności z wypisu z rejestru gruntów z 19 marca 2002 r. oraz z samej decyzji podziałowej. Fundacja "[...]" wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, wskazuje, że występuje jako aktualny właściciel działki nr [...] (na dzień dzisiejszy działki o nr [...], [...]). Do wniosku załączony został fragment aktu notarialnego z dnia 14 września 2010 r., mający świadczyć o nabyciu przez Fundację przedmiotowych działek. Z materiału zgormadzonego w sprawie wynika, że od dnia wydania przez Wójta Gminy N. decyzji podziałowej z [...] października 2002 r. z wydzielonych działek numerów geodezyjnych nie zmieniły działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], których właścicielem obecnie jest Gmina N., działka nr [...] - aktualny właściciel Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego w W., Oddział Terenowy w O., a także działka nr [...], której właścicielami są P. Ch., W. Ch. i A. Ch. Według Kolegium Fundacja "[...]" nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, ani w dacie wydania przez Wójta Gminy N. decyzji z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], ani na dzień występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności w/w decyzji podziałowej. W skardze na w/w decyzję Kolegium Fundacja [...], na podstawie art. 227 k.p.a, wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], na podstawie której błędnie został wpisany do rejestru gruntów i księgi wieczystej rodzaj gruntów nowopowstałej działki [...] - jako teren różny (Tr). W motywach skargi Skarżąca przedstawiła przebieg zdarzeń związanych z zakupem przez nią działki. Zdaniem Skarżącej ma ona interes prawny w sprawie wynikający także z § 9 i 11 Statutu Fundacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż z wynikające z treści jej zarzutów. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję tego Kolegium i umarzająca postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2002 r. , znak: [...]. Zdaniem Sądu w zakresie procedowania w tej sprawie zastosowanie miał także art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w świetle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że takie brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Dokonując wykładni przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazać należy, że użyte w nim sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy z kolei rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy. Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie mimo, że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w składzie orzekającym Kolegium brała udział B. K., która występowała również w składzie Kolegium orzekającym po raz pierwszy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].02.2013 r., znak: [...]. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Stwierdzone uchybienie czyni przedwczesnym odnoszenie się co do zasadności zarzutów skargi. W ponownym postępowaniu Kolegium rozpozna wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z wyłączeniem pracowników, którzy brali udział w postępowaniu i w wydaniu decyzji. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd nie orzekał o niewykonaniu kwestionowanej decyzji w trybie art. 152 p.p.s.a., gdyż z sentencji decyzji Kolegium – o umorzeniu postępowania w sprawie - wynika , że takiego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być wykonane.